为推进“十二五”期间本市住房发展，根据《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，制定本规划。一、“十一五”住房发展回顾“十一五”以来，本市以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观和构建社会主义和谐社会为主线，坚决贯彻中央的宏观调控政策和市委、市政府的重大决策，紧紧围绕“四个确保”的要求，把住房发展作为推进上海经济发展和改善民生的重点，在加强房地产调控、保持房地产市场健康稳定发展的同时，加快建立健全住房保障体系，努力扩大住房保障覆盖面，积极改善市民的居住条件，较好地完成了“十一五”期间本市确定的住房发展各项目标和任务。（一）住房市场继续较快发展，市民居住水平不断提高“十一五”期间，本市积极贯彻落实国家有关房地产市场调控的政策，按照“三个为主”的住房市场发展原则，加强供需双向调节，促进住房市场的健康稳定发展。1.住宅建设投资稳步增长在“保增长、扩内需、调结构、惠民生”政策的推动下，本市逐步加大保障性住房建设力度，住宅建设投资迅速回升。自2008年起，全市住宅建设投资平均每年增加15%。到2010年，住宅建设投资占全社会固定资产投资比例保持在20%左右。“十一五”期间,全市住宅投资完成4667亿元，比“十五”时期增长33%。2.住房供应结构明显优化本市在进一步加强市场调控的同时，积极调整住房供应结构，取得了较好成效。一是中小套型住房成交比例明显提高。90平方米以下中小套型商品住房成交比例由2005年的10.3%提高至2009年的27.2%。加上保障性住房，“十一五”期末，90平方米以下中小套型住房的成交比例已达60%左右。二是保障性住房供应比例逐步增加。商品住房与保障性住房建设比例由2006年的7∶3调整为2010年的4∶6，供应比例由2006年的8∶2逐步调整到2010年的6∶4。3.居民居住条件不断提高“十一五”期间，全市新建商品住房（含动迁安置房（限价商品房））销售面积为12474万平方米，存量住房成交面积为8209万平方米，分别比“十五”时期增长5%和3%。居民居住条件继续改善，人均居住面积由2005年的14.9平方米增加到2010年的16.7平方米左右；住房成套率由2005年的93%提高到2010年的96%左右。（二）住房保障体系不断完善，居民住房困难逐步改善“十一五”期间，本市在保持房地产市场稳定发展的同时，把加大保障性住房建设和供应力度，加快解决中低收入家庭住房困难作为改善民生的重点，不断创新思路、创新机制，完善住房保障体系，扩大住房保障覆盖面，着力解决人民群众的住房困难。1.不断扩大廉租住房受益面突出廉租住房这一重点，着力解决最困难居民家庭的住房问题，基本实现符合条件的申请家庭 “应保尽保”。在住房困难面积准入标准不变的情况下，先后5次调整收入和财产准入标准。政策覆盖面逐步扩大，受益家庭户数大幅增加。到“十一五”期末，新增廉租受益家庭5.7万户，累计受益家庭达7.5万户，是“十五”期末的4倍。同时，不断完善房源筹措机制，多渠道筹措廉租实物配租房源，新增实物配租家庭1.06万户。2.稳步启动共有产权保障房（经济适用住房）积极推进共有产权保障房（经济适用住房）制度，加快解决中低收入居民家庭的住房困难。一是从2007年下半年起，着手研究制订共有产权保障房（经济适用住房）政策，广泛听取社会各方面意见，不断进行修改完善，2009年6月发布了《上海市经济适用住房管理试行办法》。二是加快推进共有产权保障房（经济适用住房）建设。到2010年底，全市开工建设共有产权保障房（经济适用住房）超过1000万平方米。同时，狠抓规划落地，确保完成2008-2012年开工建设2000万平方米、30万套共有产权保障房（经济适用住房）的规划目标。三是在总结徐汇、闵行两区试点的基础上，进一步放宽准入标准，完善运作机制，2010年8月已在市中心区和部分有条件的郊区全面推开。3.大力推进动迁安置房（限价商品房）建设按照“建设一批、开工一批、储备一批”的要求，全力推进动迁安置房（限价商品房）的建设。先后两批规划建设31个有一定规模、交通方便、配套良好、多类型住宅混合的大型居住社区，第一批以保障性住房为主的宝山顾村、闵行浦江、浦东周康航、嘉定江桥、浦东三林、松江泗泾等8大基地已相继启动。结合大型居住社区建设，积极发挥市和区两方面积极性，加大动迁安置房（限价商品房）建设和供应力度。全市动迁安置房（限价商品房）开工建设3250万平方米，竣工2960万平方米，完成“搭桥”供应2985万平方米，满足上海世博会和市重大市政工程、重点旧区改造项目的动拆迁需要。4.积极探索建立公共租赁住房制度为增加住房供应总量，调节租赁市场需求，有效缓解部分青年职工、引进人才和来沪务工人员等阶段性居住困难，通过调研和总结相关产业园区、企业单位的经验，市政府办公厅转发了《关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见》，引导单位利用自用土地建设单位租赁房，鼓励集体经济组织利用存量集体建设用地建设市场化租赁房。同时，组织相关部门和科研机构积极探索公共租赁住房的政策思路，着手起草公共租赁住房政策。在广泛征求市人大、市政协和社会公众意见后，经过反复修改，形成了具有上海特点的公共租赁住房制度。2010年9月《本市发展公共租赁住房的实施意见》经市政府批准后实施。（三）坚持机制创新，加快推进旧区改造加快推进旧区改造，既是上海重大的民生工作，也是社会公平正义的重要体现，市领导高度重视，将加快旧区改造列入市委年度重大课题，组织开展研究，努力破解旧区改造 “瓶颈”，创新旧区改造机制，并选择5大重点旧区改造基地，指导做好拆迁安置工作，推动旧区改造工作上一个新台阶。1.积极探索旧区改造新工作机制“十一五”期间，中心城区拆迁成片二级旧里以下房屋343万平方米，受益居民约12.5万户，并在创新机制、完善政策方面取得了新的突破。一是按照“过程全透明、结果全公开”的要求，分别建立了“事前两次征询”、“数砖头”加套型保底、增加就近安置、律师等第三方提前介入等新机制。二是先后制订了《关于贯彻国务院推进城市和国有工矿棚户区改造会议精神加快本市旧区改造工作的意见》、《关于进一步推进本市旧区改造工作的若干意见》、《关于开展旧区改造事前征询制度试点工作的意见》、《关于调整完善本市城市房屋拆迁补偿安置政策试点工作的意见》等配套文件，为加快推进旧区改造、改善居民居住条件提供政策和制度保障。2.不断加大旧住房综合改造力度坚持“拆、改、留、修”并举的原则，不断加大旧住房综合改造力度，改善居民的居住条件和居住环境。“十一五”期间，全市共完成旧住房成套改造116万平方米，旧住房综合改造9710万平方米。其中，2008年至2010年4月，结合“迎世博600天行动”建筑整治，旧住房综合改造力度进一步加大，其间共完成6210万平方米旧住房综合改造。（四）加快住宅产业化，逐步提高房屋质量“十一五”期间，以“节能、节地、节水、节材和环保”（以下简称“四节一环保”）和提高住宅整体质量为目标，从优化户型设计、加强建筑节能减排和推进住宅全装修等方面入手，不断完善住宅产业化推进机制和管理措施。1.加大新建住宅节能减排推进力度在新建住宅全面实施50%节能标准的基础上，积极实施住宅节能65%标准（居住建筑节能设计标准DG/TJ08-205-2008）的试点。并通过实施新建住宅建筑节能公示制度和出具《新建住宅质量保证书》、《新建住宅使用说明书》等举措，进一步充实住宅建筑节能、性能认定和信息公示等内容，加大节能减排和新材料、新技术、新工艺的推进力度。2.建立住宅产业化推进和监管机制抓住土地出让源头，将住宅全装修作为土地出让的条件，并通过示范项目，逐步形成节能省地型“四高”优秀小区创建平台。住宅产业化已从“点上示范”进入“面上推行”阶段。“十一五”期间，全市全装修住宅的面积约占新建商品住房总面积的20％，住宅整体质量明显提高。3.提高住宅建设配套质量“十一五”期间，按照“同步规划、同步设计、同步建设、同步交付”的要求，居住区公建配套设施竣工面积达到同期住宅竣工面积的12%左右，为购房居民提供了良好的配套服务设施。同时，还出台了《关于推进本市大型居住社区市政公建配套设施建设和管理的若干意见》，针对居民的“开门七件事”，从创新建设和管理机制着手，明确相关配套政策，积极推进大型居住社区市政、公建配套设施建设。（五）管理机制日益完善，物业服务水平不断提升住宅物业管理关系到民生、社会和谐，关系到广大居民居住质量和环境。“十一五”期间，面对物业管理存在的种种难题，积极转换观念，开拓思路，研究制定《上海市住宅小区综合管理三年行动计划（2007-2009年）》，明确了具体的工作目标、主要任务和措施，指导本市住宅物业管理工作取得新进展。1.积极探索，建立住宅小区综合管理机制从健全物业管理法规建设入手，创新制度、运作机制。建立了市、区（县）、街道（乡镇）三级住宅小区综合管理联席会议制度，共同推进住宅小区综合管理工作。逐步加强制度建设，先后制订和建立了维修资金监管、物业行业“四查”和物业管理满意度测评等制度，着力提高住宅物业综合管理水平。2.加强指导，提高业主自我管理能力结合《物权法》实施，相继出台了一系列配套性文件，明确业主委员会成立、维修资金使用、物业服务企业选聘规则和业主委员会日常工作制度，增强业主自我管理能力；通过深化社区物业管理党建联建工作，强化街道、居民区党组织对业主委员会组建、换届和日常运作的指导，形成了物业管理和社区管理紧密配合、相互协调的良好局面。“十一五”期间，全市共组建业主委员会7155个，占符合成立业主大会条件住宅小区的83.62%。3.转换管理模式，加大行业行政管理力度加强物业服务企业资质管理，将物业企业资质和物业管理要求紧密挂钩，提高物业企业的综合服务水平。积极推进物业管理招投标制度，初步形成公平、公开、公正的市场竞争机制。“十一五”期间，全市实施物业管理招投标项目789个，建筑面积达7006万平方米。创建962121物业服务平台，通过服务热线，全天候为居民提供服务，居民的满意度有了明显提高。同时，从标准化、制度化和信息化三个方面着手，积极推进基层建设,提高基层物业行政管理能力，更好地推进属地化管理体制和机制的转化。“十一五”期间，本市住房发展工作虽取得了明显成效，但依然面临着一些问题。一方面，受住宅用地供应不足的影响，住房供应短缺的矛盾依然存在，地价和房价上涨过快的趋势还未得到有效抑制，住房租赁市场发展相对滞后，市场供应结构尚需继续优化；另一方面，共有产权保障房（经济适用住房）和公共租赁住房制度还刚启动，住房保障政策和运作机制有待进一步完善，住房保障覆盖面急需进一步扩大，住房保障与住房市场的发展规模还不协调，与着力改善民生，满足人民群众基本住房需求的目标要求还有一定差距。这些，有待于今后加以解决。二、“十二五”住房发展面临的形势与背景随着我国经济增长的逐步恢复，世界经济也开始出现了积极变化，但基础还不稳定、发展还不平衡，国际金融危机影响深远，对我国经济发展提出了新的挑战，加快转变经济发展方式和调整经济结构将更加紧迫。“十二五”时期，中央对上海社会经济发展提出了新的目标，要求上海率先转变发展方式，走在科学发展的前列。这个时期，是本市加快“四个中心”建设、经济发展方式转变和产业结构调整的关键时期，也是上海住房发展方式、重点和结构实现新突破的重要阶段。面对国内外复杂的金融、经济发展与通胀控制双重压力，本市必须积极贯彻中央的决策部署，牢固树立“坚持以人为本，服务百姓安居”的住房发展理念，把“十二五”住房发展放到全市发展的大局中进行科学谋划，围绕经济社会发展的新形势、新目标、新要求，紧紧抓住发展机遇，积极应对发展挑战，攻坚克难，改革创新，围绕重点，聚焦突破，加快解决中低收入家庭住房困难，全面提升市民的居住条件和居住环境，开创社会、经济、环境和谐发展的新局面。为此，要针对住房市场出现的新情况、新问题，坚持以人为本，将保增长与扩内需、调结构、促改革、惠民生相结合。一方面，积极采取双向调控措施，促进房地产市场的健康平稳发展；另一方面，进一步完善住房保障体系，在加快推进廉租住房制度的同时，相继启动共有产权保障房（经济适用住房）和公共租赁住房制度，扩大住房保障覆盖面。“十二五”期间，本市住房发展将着力抓好以下五方面重点工作：（一）突出发展重点，全面推进住房保障工作改善民生是我国发展社会主义市场经济的根本目标，住房是民生之要。要坚决贯彻党的十七届五中全会精神，按照九届市委十三次全会的部署，抓住主题，把握主线，把保障和改善民生作为本市住房发展的重点，加快推进“四位一体”的住房保障举措，进一步明确目标，落实保障责任。在继续扩大廉租住房覆盖面，做到“应保尽保”的同时，进一步加强政策聚焦，不断加大共有产权保障房（经济适用住房）、公共租赁住房和动迁安置房（限价商品房）的建设和供应力度，向中低收入住房困难家庭和青年职工、引进人才、来沪务工人员等群体提供更多实用、实惠的保障性住房，使改革发展的成果更快地惠及民生。（二）服务百姓安居，进一步加大旧区改造力度积极发挥世博后续效应，进一步突出旧区改造公益性质，把“以人为本、重在民生”作为旧区改造的根本目的，一方面，充分尊重群众意愿，维护群众合法权益，实施阳光动迁，切实让群众得到实惠；另一方面，充分发挥政府统筹协调和社会各方参与的作用，进一步完善旧区改造和旧住房综合改造机制。坚持从居住条件最困难、安全隐患最严重、群众要求最迫切的地块入手，科学规划、分步实施，继续加快成片二级旧里以下房屋改造；坚持“拆、改、留、修”并举，保护、保留、修缮和改造相结合，注重保护历史风貌，因地制宜，不断加强旧住房综合改造，着力提高市民的居住条件和居住环境。（三）加强市场调控，保持住房市场健康稳定发展采取坚决措施，有效遏制地价、房价过快上涨，促进住房市场的健康稳定发展。进一步深化完善“三个为主”的市场发展原则，严格执行中央一系列调控政策，积极支持居民自住性和改善性住房消费，抑制投资投机性住房需求。通过进一步调整商品住房供应结构，增加中小套型普通商品住房供应；积极盘活存量住房，培育发展住房租赁市场；加大市场监管力度，整顿和规范住房市场秩序等举措，进一步完善住房市场供应和运行机制，积极发挥市场调节作用，让更多市民通过市场有效解决自己的住房需求。（四）狠抓节能环保，促进住宅产业现代化紧紧抓住“十二五”住房建设特别是大型居住社区建设发展的有利契机，将上海世博会展示的绿色、环保、低碳等发展理念，提倡的资源节约、环境友好的生产、生活方式，以及其他解决城市发展难题的经验和做法，尽快转化为长效常态机制。充分利用上海的科技优势，积极开发和推广低碳、节能技术，大力推进节能省地型住宅。并依托住宅产业现代化，切实转变住宅建设模式，走出一条质量好、性能高、污染少、能耗低、技术高、集约型的产业发展新路，为广大市民创造良好的生态宜居环境。（五）加强物业管理，全面提升居住质量和居住环境建管并举，进一步深化物业管理体制改革，加强居住物业管理，为广大市民安居乐业创造更加良好的环境。认真总结经验，按照住宅小区综合管理的要求，进一步完善业主自我管理机制，提高业主自我管理能力；继续加强物业行业管理和行政监管力度，进一步规范物业行业行政管理行为，提高行政监管效能；充分发挥社区党组织和居民委员会对业主委员会、业主大会和物业服务企业的指导和监督作用，建立健全相应的协调机制，及时协调解决物业服务纠纷，维护各方合法权益；进一步理顺物业服务收费机制，形成“质价相符、按质论价”的价格形成机制，确保物业服务顺利实施，全面提升广大市民对物业管理服务的满意度。三、“十二五”住房发展的指导方针和总体目标（一）指导方针以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻落实党的十七届五中全会精神，紧紧围绕加快建设“四个中心”和加快实现“四个率先”的总体目标，坚持“以人为本、重在民生”的理念，按照“诚信、规范、透明、法治”的要求，进一步深化“以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主”的原则，完善“分层次、多渠道、成系统”的住房保障体系和“健康、稳定、持续、有序”的住房市场体系。按照九届市委十三次全会的部署，切实将推进住房保障、服务百姓安居作为本市住房发展的主线和首要任务，全面推进廉租住房、共有产权保障房（经济适用住房）、公共租赁住房和动迁安置房（限价商品房）为特征的“四位一体”住房保障举措，不断优化住房保障体系，着力解决中低收入住房困难家庭和青年职工、引进人才和来沪务工人员等群体的居住问题；进一步加大住房市场的调控力度，引导居民自住性和改善性住房消费，遏制投资投机性住房需求。积极发挥上海世博会后续效应，通过加快旧区改造和旧住房综合改造，推进节能环保和住宅产业化，增强房屋行政管理力度等措施，全面改善市民的居住条件，提升市民的居住水平。让本市逐步发展成为规划合理、配套齐全、节能环保、服务完备、住有所居、社会和谐的生态宜居城市。（二）总体目标“一个重点”：全面推进“四位一体”的住房保障举措，市、区联手，以区为主，严格落实政府责任制，着力提高保障性住房的建设和供应力度。“两个加大”：加大保障性住房的政策受益面，着力解决中低收入住房困难家庭的居住问题；加大中小套型普通商品住房的供应比例，优先满足广大市民的自住性和改善性住房需求。“三个提高”：进一步推进旧区改造和旧住房综合改造，提高居民居住条件和居住环境；进一步加大节能环保和住宅产业化推进力度，提高住宅建设整体质量；进一步完善住宅物业管理体制和机制，提高住宅物业综合管理水平。四、“十二五”住房发展的具体目标和任务（一）全面推进住房保障工作1.具体发展目标“十二五”期间，预计开工建设和筹措各类保障性住房6200万平方米、约92万套（间），分别约占新建住宅总面积的50%和总套数的60%左右；包括“十一五”期间开工结转项目在内，预计新增供应各类保障性住房100万套（间）左右。——进一步扩大廉租住房受益面。到“十二五”期末，预计新增租金配租廉租住房家庭及筹措实物配租房源7.5万（套）户，累计约15万（套）户。不断加大租金配租和实物配租的力度，确保实现符合条件的廉租申请家庭“应保尽保”，基本解决本市低收入家庭的住房困难。——着力推进共有产权保障房（经济适用住房）制度。预计新开工建设2000万平方米、新增32万套共有产权保障房（经济适用住房）。其中，“十二五”前两年新开工建设1000万平方米、约16万套，确保完成2008-2012年的建设目标任务；“十二五”后三年，再新开工建设1000万平方米、约16万套。 “十二五”期间，预计新增供应达到预售标准的共有产权保障房（经济适用住房）2500万平方米、约40万套，明显改善本市中低收入家庭的住房困难。——积极发展公共租赁住房。通过新建、配建、改建、收购和转化等方式，预计开工建设和筹措公共租赁住房（含单位租赁房）1000万平方米、约20万套（间）。规划期内，预计新增供应达到竣工交付标准的公共租赁住房900万平方米、约18万套（间）。有效缓解本市青年职工、引进人才和来沪务工人员等的阶段性居住困难。——进一步加快动迁安置房（限价商品房）建设。计划开工建设动迁安置房（限价商品房）3200万平方米、约40万套；“十二五”期间，预计新增“搭桥”供应（施工进度达到±0.0）2500万平方米、约35万套。其中，市属大基地、就近安置房建设1700万平方米、“搭桥”供应1500万平方米、约18.75万套；区属项目共建设1500万平方米， “搭桥”供应1300万平方米、约16.25万套。对上述发展目标，将按照中央的统一部署和本市的实际需求，适时适度优化完善。2.主要任务（1）进一步扩大廉租住房受益面合理放宽廉租住房准入标准，适时调整租金补贴方式，根据租赁对象的收入情况，制定差额补贴办法，进一步扩大廉租住房受益面；充分发挥区和街道的作用，积极推行实物配租新机制，切实提高实物配租比例。通过配建、改造、收购、转化和代理经租等方式，大力筹措廉租适用房源，逐步实现廉租住房与公共租赁住房统筹建设、有效衔接。（2）着力推进共有产权保障房（经济适用住房）制度积极调动各方积极性，落实各项优惠政策措施，加快共有产权保障房（经济适用住房）的建设和供应，确保完成2008-2012年和“十二五”规划目标。继续放宽共有产权保障房（经济适用住房）准入标准，扩大共有产权保障房（经济适用住房）的供应范围；进一步完善共有产权保障房（经济适用住房）申请审核、轮候供应机制，在继续加大共有产权保障房（经济适用住房）出售力度的同时，抓紧实施共有产权保障房（经济适用住房）租售转换等供应新模式，多渠道解决本市中低收入住房困难家庭的居住问题。（3）积极发展公共租赁住房进一步完善公共租赁住房（含单位租赁房）运行机制和相关配套政策，加大公共租赁住房（含单位租赁房）的建设和供应力度，有效缓解本市青年职工、引进人才和来沪务工人员等的阶段性居住困难。一是坚持“市区联手、以区为主”和“只租不售”的要求，根据投融资渠道、房源的筹措方式，组建一批公共租赁住房专业运营机构，负责公共租赁住房的投资、经营和管理。二是积极采取集中新建、配建、改建、收购和转化等方式，建设和筹集房源。由政府给予政策和资金支持，重点建设和筹集面向社会供应的公共租赁住房；积极引导社会机构多渠道建设和筹集公共租赁住房，促进公共租赁住房投资、经营和管理主体多元化。三是进一步贯彻《关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见》，积极鼓励产业园区、大型企事业等单位和农村集体经济组织发展单位租赁房和市场化租赁房。（4）加快动迁安置房（限价商品房）建设以大型居住社区建设为重点，进一步加大动迁安置房（限价商品房）建设和供应力度。一方面，按照“政府引导、企业参与、市场运作、服务动迁”和“市、区分工协作，以区为主”的要求，进一步优化建设机制。另一方面，进一步完善和细化相关的配套政策，加快完善外环大市政配套，进一步提升市政、交通和公建的配套水平，尽力满足旧区改造动迁居民的安置需要。在重点推进“四位一体”住房保障体系的同时，结合本市先进制造业和现代服务业为重点的产业园区的建设，积极创新思路、开展探索试点，稳妥推进定区域、定对象、限房价、限交易的特定限价商品房建设和供应；有序实施特定区域“先租后售”保障性住房政策，以促进产城融合、提升区域功能，解决青年人才的阶段性住房困难，满足合理的住房需求。（二）积极推进旧区改造1.具体发展目标——加大旧区改造力度。在全面实施事前征询居民意见，充分尊重群众意愿的前提下，中心城区完成350万平方米左右二级旧里以下房屋改造，动迁居民约15万户。基本完成长宁、静安、徐汇等区成片二级旧里以下房屋改造。启动城中村和郊区城镇集中成片棚户简屋改造试点，并逐步推开，积极推进郊区国有农场危旧房屋改造。基本完成宝山区顾村镇、金山区朱泾镇棚户简屋改造试点。——继续扩大旧住房综合改造范围。预计完成旧住房综合改造和维修5000万平方米。其中，旧住房成套改造90万平方米，直管公房全项目大修2000万平方米。进一步扩大旧住房综合改造范围，逐步对上世纪70年代建造的老公房实施综合维修。——加快推进农民宅基地的置换。根据城乡一体化发展的要求，在充分尊重农民意愿和符合宅基地置换相关规划的前提下，力争完成8.5万户农民、45平方公里的宅基地置换，为上海经济社会发展拓展新的战略空间。2.主要任务（1）抓紧制订出台相关政策文件按照国务院发布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，吸收本市在“十一五”旧区改造工作中形成并已被实践所证明的成功做法，研究制订并实施《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》，加快推进旧区改造；进一步完善居住房屋补偿安置政策，全面推行“数砖头”加套型保底补偿安置方法；进一步规范房屋征收行为，加强房屋征收管理，全面实行房屋征收补偿安置结果公开制度，构建房屋征收补偿安置信息化管理系统，做到征收过程全透明，安置结果全公开。（2）加快推进旧区改造地块的改造建设进度突出重点，分类推进。对杨浦、闸北、虹口、原黄浦、普陀等重点区的重点推进项目，加大旧区改造资金支持力度；对已启动但进展缓慢或停滞的项目，采取积极措施，督促开发单位启动改造；对没有按时启动的地块，依法启动土地使用权收回程序。同时，加快设立市、区两级政府旧区改造专项基金，多种渠道筹集资金，积极支持旧区改造。（3）加大动迁安置房（限价商品房）建设力度中心城区各区要根据实际情况，积极挖掘潜力，建设就近动迁安置房（限价商品房），满足动迁居民的多元化选择需求，不断加快居民动迁安置进度。（4）继续开展旧住房综合改造进一步完善机制，提升综合改造标准和水平，并结合旧住房综合改造，研究拆落地改造、多层住房增设电梯等技术、政策、资金筹措等瓶颈问题，鼓励有条件的旧小区开展试点，进一步改善居民住房条件和居住环境质量。在认真调研的基础上，抓紧制订相关政策，支持市郊国有农场危旧房综合改造工作。（三）进一步促进住房市场健康平稳发展1.具体发展目标——保持住宅建设投资稳定增长。“十二五”期间，预计全市住宅建设投资总额为4900亿元，比“十一五”增长5%左右。住宅建设投资总额占全社会固定资产投资比例继续保持在20%左右。——确保商品住房有效供应。预计新建商品住房6500万平方米（含按政策规定应配建的保障性住房），销售面积6000万平方米；切实增加中小套型普通商品住房供应量，确保中小套型住房占新建住房（包括商品住房和保障性住房）的比例不低于70%；进一步盘活存量住房交易，规范和发展住房租赁市场。2.主要任务（1）优先满足居民自住性和改善性住房需求坚持以居住为主，更加突出鼓励自住性和改善性需求；坚持以市民消费为主，更加突出支持有本市户籍和居住证的市民首次购房需求；坚持以普通商品房为主，更加突出引导购买中小户型住房。加大土地、金融、税收等调控政策执行力度，合理引导住房需求，倡导梯度消费，抑制投资投机性购房需求。（2）进一步优化住房供应结构继续调整住房供应结构，满足居民的合理住房消费。一方面，加大普通商品住房用地供应力度，进一步改革完善土地出让方法，抑制住宅用地价格过快上涨。区位条件合适的住宅用地出让，要明确套数、套型面积等控制性指标，增加中小套型普通商品住房供应。另一方面，按照城乡一体化和郊区城镇化发展的要求，结合旧区改造、城市功能布局和大型居住社区建设，合理调整商品住房的布局，明确商品住房建设重点区域。（3）继续发展存量住房市场通过规范房地产中介行为，完善存量房交易网上备案管理，加强存量房交易资金监管等措施，积极发展存量住房市场，扩大存量房交易规模，力争使存量住房与市场化新建商品住房的成交面积比例从“十一五”期间的1∶0.9扩大为“十二五”期间的1∶0.8。（4）加快住房租赁市场发展一方面，进一步完善住房租赁管理制度，规范住房租赁行为，切实保护租赁双方当事人的合法权益，建立稳定、安全的住房租赁关系。另一方面，鼓励机构经营租赁住房的同时，完善户籍、教育和公积金等配套政策，促进居民住房租赁消费，促进住房租赁市场的发展，使“十二五”期间住房租赁面积和承租户数都有较大幅度的增长。（5）加大住房市场监管力度建立健全商品住房开发建设、经营全项目全过程监管机制，实施房地产项目跟踪监测和信息披露制度。完善房地产开发企业资质管理和信用档案制度，将企业资质、诚信记录与土地招拍挂挂钩。进一步完善房屋信息系统，建立健全市场预警预报指标体系，加强市场信息的收集，分析和发布，提高对住房市场的监管能力。大力整顿和规范住房市场秩序，加大对囤地不建、捂盘惜售、哄抬房价等违法违规行为的查处力度。（四）大力推进住宅节能和产业现代化1.具体发展目标——大力推进住宅产业现代化。进一步加大装配式工业化住宅、全装修住宅和住宅性能认定工作的推进力度，力争到“十二五”期末，装配式工业化住宅比例达到20%左右，新建商品住宅全装修比例达到60％左右，实施性能认定率达到30%以上。——积极发展节能省地环保型住宅。进一步扩大“四节一环保”技术的集成应用。“十二五”期内，新建住宅全面实行建筑节能65%标准，每年创建40个“四节一环保”示范项目。——重点推进大型居住社区的配套建设。“十二五”期间，在确保住宅建设与市政、公建配套设施同步建设、同步交付的前提下，继续以大型居住社区建设为重点，加快新建住宅小区的配套设施建设，努力创建“统筹规划、配套先行，先地下、后地上”的示范居住社区。2.主要任务（1）完善推进、监管机制，大力推进住宅全装修在加强住宅全装修产业链建设的前提下，从土地出让、报建、设计和施工招标、设计审图、报监、竣工验收备案和交付使用许可等环节入手，完善住宅全装修推进和监管机制，切实提升住宅全装修质量。（2）积极采取措施，加快建立具有上海特点的装配式工业化住宅体系以新城和大型居住社区建设为载体，积极推进住宅产业化和装配式工业化住宅发展。推广住宅设计模数化和材料部品化，积极培育住宅产业化基地和大型住宅产业联盟，并通过行政和经济的激励措施，加快形成具有上海特点的工业化住宅体系和配套的部品体系。以保障性住房和中小套型普通商品住房为重点，逐步扩大装配式工业化住宅体系的应用覆盖率。（3）不断完善标准体系，加强“四节一环保”技术的集成应用加大应用研究力度，不断完善“四节一环保”技术集成应用的技术和标准体系，完善住宅新技术应用管理机制。大力推进太阳能等可再生能源利用、住宅建筑节能65%标准，逐步开展建筑能效测评标识。推广以节水型器具应用、人工水景观控制和雨水利用为重点的居住区节水措施。加大居住区配套公建集中建设力度和地下空间综合利用力度，进一步促进居住区节约用地。（4）加快制度建设，提高新建住宅的性能和质量在进一步强化开发企业、勘察、设计、审图、施工和监理等专业机构责任的基础上，积极推进项目法人制和工程项目设计使用年限内的质量终身负责制。进一步加强制度建设，完善分户验收和住宅性能认定制度，探索实施质量保证金或保险制度，为提升新建住宅的质量和性能提供有力的制度保障。（5）健全管理制度，提高住宅配套能级健全住宅配套建设管理制度，探索管理新模式。坚持“先规划、后开发，先地下、后地上”的建设理念，注重配套建设的系统性和功能性，按照“条块结合、以块为主”的原则和“储备、计划、实施”的项目管理流程，充分发挥各方面的积极性，建立健全分层分级的住宅配套管理机制和市场化建设机制，以大型居住社区为重点，进一步强化新建住宅的配套建设，为入住市民提供设施更加齐全、服务更加完善、生活更加便捷的宜居环境。（五）进一步加强住宅物业管理1.具体发展目标——进一步深化改革，理顺住宅物业管理体制，建立“质价相符、按质论价”的住宅物业服务收费价格机制。继续加大行政管理力度，提高行政监管效能，有效提升物业管理服务水平和广大业主的满意度。——完善业主委员会组建和日常运作制度，加强业主委员会自身建设，提高业主自我管理能力，引导业主依法、理性、有序地参与物业管理。——进一步完善物业管理市场机制，积极推进物业管理招投标制度。“十二五”期间，新建住宅小区物业管理全面实施项目招投标。——进一步拓展962121物业服务热线功能和服务范围。“十二五”期间，建立覆盖全市住宅小区的物业服务平台，为全市城镇居民家庭提供24小时全天候服务。2.主要任务（1）建立行业信用信息管理系统建立覆盖全行业的物业服务企业和项目（小区）经理信用信息系统，将信用信息作为物业服务企业和项目（小区）经理业绩考评、资质等级和执业资格评定、项目招投标和评优的依据。（2）完善962121物业服务热线功能构建市住房保障房屋管理局、区住房保障房屋管理局（应急维修中心）、房管办和物业服务企业之间的信息网络，完善物业信息数据库和信息系统的功能，优化操作流程和运行机制，将热线作为受理物业服务投诉、反馈处置情况和接受居民监督的平台。（3）建立“质价相符、按质论价”的住宅物业服务价格机制建立政府指导价与市场调节价相结合的物业服务收费价格形成机制，将物业服务收费标准与服务内容、水平相挂钩，解决“同一小区同等服务、不同收费”问题，制定与物业服务等级对应的基准价格和浮动幅度，建立物业服务价格与物业服务成本联动的调价机制，为业主大会与物业服务企业协商确定物业服务内容和收费标准提供参考依据。（4）进一步提高业主自我管理能力深化社区物业管理党建联建工作，加强居民区党组织对业主委员会的工作指导；完善业主大会、业主委员会议事决策规则，规范业主自我管理行为，建立健全工作机制和相关的业务培训制度，提高业主自我管理能力。五、“十二五”住房发展的政策措施（一）确保保障性住房和普通商品住房土地供应1.优先确保保障性住房建设用地供应。一是根据“十二五”保障性住房的建设目标，在城市总体规划和土地利用总体规划的城市建设用地范围内，依托轨道交通和比较完善的市政和商业服务设施，加快落实规划选址工作，抓紧制定保障性住房用地供应规划和年度计划，并明确各类保障性住房的土地供应比例，确保土地的优先供应。二是根据大型居住社区开发建设需要，在政策许可的范围内，适当调整土地供给方式，参照土地“预审批”的办法，将“十二五”期间大型居住社区建设所需的土地，提前安排落实到位，加快土地储备和前期开发。三是抓紧研究和完善公共租赁住房建设用地出让、租赁、作价入股等有偿使用办法，支持专业运营机构利用国有企业“退二进三”土地、农村存量集体建设用地和其它可利用的零星土地建设公共租赁住房，有效降低公共租赁住房建设成本。2.加大中小套型普通商品住房土地供应力度。一方面，根据住房市场运行情况，科学把握土地供应的总量、结构、布局和时序，优先满足中小套型普通商品住房建设用地需要。另一方面，进一步改革完善土地出让评标方法，根据企业资质、诚信记录和规划设计方案等因素进行综合评定，运用市场手段将中小套型住房建设和保障性住房配建比例作为住房用地“招拍挂”条件，增加中小套型住房和保障性住房的有效供应。（二）运用税收、金融等差别化政策，支持居民自住性和改善性住房消费积极贯彻国家有关规定，在对现有的信贷和税收政策进行梳理的基础上，结合本市实际，有针对性地对首次购房、第二次购房中的改善性购房和投资投机性购房，制定并实行差别化的信贷、税收政策，认真贯彻执行国家关于个人购买普通住房、非普通住房的税收政策，支持和引导合理的住房消费，抑制投资投机性购房。逐步完善住房税收体制，在合理增加住房保有阶段的税赋的同时，相应减少流通环节税赋。（三）加强市场监管、维护市场秩序一是进一步强化商品住房项目跟踪调查制度，切实掌握商品住房项目的建设进度，督促开发企业加快项目建设和上市销售，确保市场的正常供应。二是加大销售现场和合同网上备案的监测力度，进一步规范商品住房销售行为。在试点基础上，加快实施新建商品住房预售和存量住房交易资金监管，切实保护购房人的权益。三是探索建立将企业违法违规信用与其法定代表人、责任人个人信用关联纳入征信系统的制度，进一步加大对房地产企业违法违规行为的查处力度。（四）加快健全住房保障运作管理机制进一步完善住房保障运行机制，按照“市、区联手，以区为主”的原则，明确并落实区在房源建设、资金筹措、审核供应和使用管理等方面的责任。一是抓紧完善本市住房保障工作体制、构建坚强有力的组织管理体系。按照“条块结合、协调配合”的原则，加快建立市、区住房保障事务中心和街道（镇乡）住房保障事务工作部门，形成健全的住房保障组织和事务管理网络。二是建立市住房状况信息中心，进一步提高管理能级和信息化管理水平。市、区紧密配合，加快建立全市联网的公共租赁住房服务信息平台，发布房源信息，提供租赁服务，并实施监督管理。三是在明确市、区职责分工的基础上，进一步落实和强化市、区配合、以区为主的住房保障管理机制。四是在保障性住房建设基地动迁、居住社区规划、公交市政、基础设施和商业服务配套等方面，充分发挥所在区的作用，市、区联手，确保大型居住社区建设的顺利推进。（五）抓紧研究，多渠道落实住房保障资金一方面，按照国家及本市有关规定，从住房公积金增值收益、土地出让净收益以及市、区（县）两级财政预算安排资金等渠道筹集廉租住房保障资金。另一方面，从本市住房保障体系着手，抓紧研究解决资金保障特别是共有产权保障房（经济适用住房）回购和租赁、公共租赁住房建设和筹措等资金筹集问题。一是抓紧研究制定住房保障资金市与区（县）共同分担办法，进一步健全保障资金使用管理制度。二是探索采用中长期政策性低息贷款、中长期债券、房地产信托投资基金等方式，拓宽保障性租赁住房房源筹集融资渠道。近期，要抓紧研究运用住房公积金、社保和保险资金建立完善公共租赁住房的投融资办法。三是实施有吸引力的优惠政策，支持和引导民间资本投资建设共有产权保障房（经济适用住房）、公共租赁住房等保障性住房，形成政府主导，社会机构、个人共同参与的投资经营新机制。（六）加快完善住宅节能和产业现代化监管和激励机制一是认真贯彻实施建筑节能条例，并认真总结经验，制订适合本市实际的促进住宅节能和产业现代化专项法规，明确具体要求和推进监管机制。二是进一步完善行政和经济鼓励措施。研究土地利用、节能专项资金、公积金贷款和金融、税收等优惠措施，鼓励新建住房实施建筑节能和工业化住宅体系。三是加强新建住房的全过程监管，督促引导开发企业和建设单位严格执行建筑节能和产业现代化的有关规定和要求，提高新建住房特别是保障性住房的建设质量。（七）进一步完善住宅物业综合管理机制一是以实施新颁布的《上海市住宅物业管理规定》为契机，加快制定物业管理招投标、物业服务企业资质管理等办法，修订《上海市商品住宅维修基金管理办法》等配套政策，完善物业管理政策法规体系，健全物业行业管理制度。二是进一步完善业主委员会组建和换届改选办法，积极探索业主自我管理、引入专业中介机构参与管理和其他管理人代为管理等模式，建立住宅物业管理矛盾综合协调机制。三是进一步完善市、区（县）、房管办三级管理网络，逐步建立管理信息收集、查询、实时监控、分析反馈的行政管理模式和监管机制，通过加强住宅小区综合管理，提高房屋管理水平和居住环境质量。（八）加强基础管理和目标责任考核机制一是进一步完善市、区（县）、街道（镇乡）三级网上办公平台，提高住房保障工作信息化水平；进一步健全信息比对渠道，完善住房保障准入条件的核对系统，提高受理审核的效率。二是加强基层住房保障机构和队伍建设，强化业务培训制度，规范窗口服务，提高工作人员业务能力和服务水平。三是加快建立各级政府住房保障工作目标责任制，建立健全住房保障工作绩效评价和考核机制。将监督检查、目标责任考核结果列入区（县）政府目标责任管理和政绩考核范围。</div>

上海市住房发展“十二五”规划

节能和应对气候变化是当前和未来一段时期我国面临的重大战略任务，是上海率先转变发展方式的重要抓手和突破口，事关全局和长远发展。为促进上海转型发展，推动本市“十二五”节能降耗和应对气候变化工作，确保实现本市“十二五”节能和碳减排目标，根据党中央、国务院关于建设“资源节约型、环境友好型社会”的部署以及《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，制定本规划。一、“十一五”回顾和形势分析（一）“十一五”回顾“十一五”时期是本市节能工作推进力度最大和应对气候变化工作实现关键起步的五年。在党中央、国务院的领导下，上海全面落实节约资源的基本国策，广泛发动全社会共同参与，节能和应对气候变化工作取得显著成效。1．“十一五”节能目标顺利完成，能源利用效率持续提高。全市万元生产总值能耗从2005年的089吨标准煤下降至2010年的0.71吨标准煤，如期完成下降20%的节能目标，相当于节约2800多万吨标准煤。火力发电、精品钢、乙烯、水泥等主要工业产品单耗以及航运、航空周转量能耗等交通运输单耗明显下降，其中外高桥第三发电厂供电煤耗达到世界领先水平。<img alt="“十一五”期间本市万元生产总值能耗变化情况" src="/uploads/month_1203/201203230409075277.jpg" title="“十一五”期间本市万元生产总值能耗变化情况" wdimgid="image_2834" />图1“十一五”期间本市万元生产总值能耗变化情况2．重点工程项目大力推进，低碳能源比重和碳汇能力持续提高。实现铁合金、平板玻璃等行业的整体退出，完成淘汰落后产能项目2873项，节约480万吨标准煤。实施工业锅炉（窑炉）改造等节能工程804项，节约245万吨标准煤。关停南市电厂等小火电机组178万千瓦，实施既有建筑节能改造2898万平方米，推广节能空调164万台、高效节能灯近2400万只。建成进口液化天然气（LNG）一期、东海大桥海上风电等一批低碳能源项目，能源结构不断优化，煤炭占一次能源消费比重从2005年的52.8%降至2010年的49.2%，天然气占比从2005年的3.1%增至6.0%，可再生能源、外来核电水电等非化石能源占比达到6%。新建绿地6600公顷，绿化覆盖率从2005年的37%提高到2010年的38.2%。新增林地面积18万亩，森林覆盖率从2005年的11.0%提高到2010年的12.6%，碳汇能力进一步提升。3．节能管理体制基本建立，政策机制不断完善。修订、制定出台《上海市节约能源条例》和《上海市建筑节能条例》，明确了政府、用能企业及其他机构的责任义务，确立了一批重要节能制度。成立市、区县两级节能减排工作领导小组，形成了市级行业主管部门和区县政府“部门联动、条块结合”的管理模式。组织实施各区县节能目标责任考核。制定和实施“批项目、核能耗”和新建建筑设计节能审查制度。设立节能减排专项资金，出台10多项扶持政策，市、区县两级政府累计安排专项资金超过60亿元，带动全社会节能总投入超过200亿元。大力培育节能服务市场，制定出台了推动合同能源管理发展的系列政策，实施合同能源管理项目600余项。4．低碳发展实践取得进展，适应气候变化能力有所增强。实施宝钢高炉煤气发电等一批清洁发展机制(CDM)项目，年减排二氧化碳约650万吨。建设华能石洞口电厂碳捕获（CCS）项目，年捕获二氧化碳能力达10万吨。确定虹桥商务区、崇明岛、长宁区虹桥地区、临港地区等8个区域作为第一批试点单位，启动全市低碳发展实践区试点。建立了“政府主导、部门联动、社会参与”的气象灾害防御体系，本市气象灾害预警能力接近世界先进水平。5．各项基础工作扎实推进，技术支撑和队伍建设初见成效。制定出台《上海市单位GDP能耗统计指标体系实施方案》，开展全市季度能耗核算和分部门、分区县年度单位增加值能耗核算。启动全市温室气体排放清单编制工作。重点用能单位能源计量器具配备合格率提高到80%左右，80幢公共建筑完成安装分项计量监测系统。发布地方单位能耗限额标准8项、节能管理标准4项及建筑节能相关标准和技术规程17项。推进700多家工业重点用能单位能源审计，挖掘节能潜力300万吨标准煤；开展公共机构和大型公共建筑共计286幢楼宇的能源审计。超超临界电站锅炉、钠硫电池、新能源汽车等关键节能低碳技术攻关取得突破。建立第三方节能量审核和节能服务企业备案管理制度，登记备案的节能服务公司达到115家。组建成立上海环境能源交易所。6．成功举办首次“低碳世博”，全社会节能低碳意识理念显著提升。在世博会历史上首次提出“低碳世博”理念，通过清洁能源、建筑节能、低碳交通、绿色出行、自愿碳减排等多种形式，开展节能低碳活动，并广泛倡导参观者、参展企业、世博场馆等实现自身碳中和。每年举办“节能宣传周”。2009年建成上海科学节能展示馆，成为国内展示面积最大、展项最全、展示节能技术最先进的公益性节能和新能源技术产品展示平台。市经济团体联合会推动在全市13家试点行业协会和30家试点企业共建立了111个节能减排（JJ）小组。市总工会、市妇联、团市委开展了“我为节能减排做贡献”、“节能减排家家行”、“低碳家庭时尚生活”、“上海市大学生节能减碳创新行动”、“青年岗位能手节能减排示范行动”等多项活动。通过这些活动，全市企业和居民的节能低碳意识理念明显加强，为继续推进节能低碳工作奠定了良好的基础。在进一步推进节能和应对气候变化工作方面，本市还面临一些困难和问题。一是产业结构偏重的格局没有根本改变。目前，本市工业用能占全市用能约56%（其中重化工业用能占全市用能近40%），与发达国家一般工业用能占1/3左右的水平相比明显偏高。二是节能难度进一步加大，成本进一步提高。“十一五”期间,推进实施了一大批投资少、见效快的淘汰落后产能和节能技改项目，进一步拓展节能空间的成本越来越高，难度越来越大。三是能耗标准、节能统计监察等基础工作仍需进一步强化。目前，本市能耗标准还没有全面覆盖重点耗能行业，各类公共建筑和公共机构能耗标准和用能指南也普遍缺乏，节能统计、监察力量与快速增加的工作任务相比还有较大差距。四是节能设备、产品和专业服务尚不能形成有力支撑。节能设备产品和关键技术存在成本高、可靠性不够、进口依赖强等问题，节能服务市场尚未真正形成，节能服务机构核心竞争力有待进一步提高。五是节能低碳意识和理念还有待进一步提升和强化。“十一五”以来本市居民和企业的节能低碳意识虽有明显加强，但还没有把节能低碳作为社会责任和提升企业持续竞争力的重要方面，节能低碳的自觉性、主动性不强。（二）形势分析为应对气候变化挑战和保障能源供应安全，节能低碳发展已是当前及未来相当长时间世界各国的主流发展方向。“十二五”期间上海推进节能减排和低碳发展既面临着巨大的压力和挑战，也蕴含着重要机遇。1．国家提出了更高的节能低碳发展要求。上海作为东部沿海发达地区将承担更重的节能降碳指标任务，但随着一批重大项目的落地建设、国际航运中心建设的加快推进、居民生活质量的进一步提高，“十二五”期间上海工业、交通、建筑、生活等领域用能仍将继续保持较快增长，必须进一步加大工作力度、实现更大的突破创新，以完成国家下达的节能降碳目标。2．资源环境约束和适应气候变化的压力日益加大。“十二五”期间本市资源环境约束进一步凸显，对能源消费和碳排放控制也提出了更高的要求。首先，能源资源保障难度加大，本市能源主要依赖市外和国际资源，能源项目（尤其是电网、天然气管网等）建设难度逐步增加，保障供应的压力日益加大。其次，本市环境容量已突破极限，酸雨、臭氧、灰霾污染日益严重，环境空气质量与国际大都市、宜居生态环境的规划目标相比存在很大差距。此外，上海是典型的河口型特大城市，人口高度密集，受气候变化的影响更大、更直接，预计未来极端高温、强对流、风暴潮等极端天气气候事件多发，影响更强，对城市防灾减灾等适应气候变化工作将提出更高的要求。3．节能低碳发展存在重大机遇。一是节能低碳压力将进一步促进产业结构优化调整，倒逼本市下大决心加快推进重大项目和重点区域的战略性调整。二是世界各国围绕节能、新能源等低碳技术和产业的竞争日趋激烈，将会加速关键技术突破和降低成本，为本市推广应用这些技术、产品提供了更多的选择和支撑。三是上海已把节能环保和新能源产业作为下一步支持发展的重点方向，国际国内加大对节能低碳的资金投入和政策支持力度，为本市发展节能低碳技术、装备制造及相关服务产业提供了更大的市场空间和发展机遇。二、“十二五”发展指导思想和目标（一）指导思想深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕本市建设“四个中心”总目标和“创新驱动、转型发展”总要求，把做好节能降耗和应对气候变化工作作为推进转型发展的着力点，以提升能效为主线，以能源消耗强度下降和能源消费总量控制“双约束”为统领，以结构调整为根本，以技术进步为支撑，以市场机制为关键，以全民参与为基础，为加快建成宜居宜业城市奠定扎实基础，在全国率先走出一条能源资源集约利用、生态环境友好的低碳发展道路。着重从六个方面推进节能和应对气候变化工作：一是坚持节能低碳推进经济社会转型发展，更加注重能源利用效率提升。继续把节能低碳作为未来城市规划布局、产业项目选择、生产生活方式转变的重要考量因素。加快制定主要领域、重点行业及主要用能产品的“先进值、准入值、限额值”的能耗标准体系和用能指南，并以对标达标为抓手，切实提高能源利用效率。二是坚持能耗强度约束，更加注重能源消费总量控制。在继续降低单位产出能源消耗的同时，实施能源总量控制制度。对于用能量大、增长快、单位能耗产出效益低的高耗能行业和项目，以及用能总量大、增长快的区县、园区等，加大总量控制力度，抑制不合理的用能需求。三是坚持以结构节能为根本，更加注重技术进步和强化管理挖掘节能潜力。继续把结构节能作为今后一段时期的治本之策，通过控制高耗能产业新上项目和淘汰落后产能，优化产业结构。同时，进一步加大节能技术改造力度，不断提高能源管理水平，挖掘节能潜力。四是坚持以政府推动为引领，更加注重运用市场机制和法律法规调动用能主体节能积极性。在加强和完善各级政府组织领导、政策扶持、目标分解考核等工作的同时，通过发展节能服务产业、推进节能产品认证和能源管理体系认证、建立节能和碳交易市场，为企业节能降耗开辟新的路径。通过加大价格改革力度和覆盖面，引导企业自觉节能。通过强化节能执法监督，督促用能单位切实履行法律法规明确规定的各项节能义务和责任。五是坚持以工业领域为重点，更加注重多领域、全社会节能低碳发展。在继续做好工业领域节能降耗工作的同时，深化建筑、交通、公共机构等领域节能工作，努力提高各领域能源利用效率。在生活、中小企业等相对薄弱领域实现突破，动员全社会力量参与节能，全面推动资源节约型社会建设。六是坚持努力减缓温室气体排放，更加注重强化适应气候变化工作。在推进节能低碳发展、减少温室气体排放的同时，进一步加强城市防洪、排涝能力建设，完善防灾减灾应急预警系统建设，加强适应气候变化的基础研究，逐步提高适应气候变化能力。（二）目标到2020年，上海力争实现传统化石能源消费总量的零增长，能源利用效率主要指标达到国际先进水平，人均能源消费量和碳排放量基本实现零增长，单位生产总值二氧化碳排放量比2005年下降40%-45%。“十二五”期间，合理控制能源消费总量，能耗强度和碳排放强度明显下降；主要用能领域的能源利用效率进一步提高，主要耗能产品单耗达到国际或国内先进水平；能源结构进一步低碳化，非化石能源占比较快上升；节能低碳产业快速发展，关键技术与融资体系建设取得重要进展；碳汇能力有所增长，适应气候变化能力显著增强；初步形成低碳消费和生活模式，节能低碳意识在全社会得到广泛普及和接受。具体目标包括：——单位生产总值能耗和二氧化碳排放继续保持全国领先地位。2015年单位生产总值综合能耗下降到058吨标准煤/万元左右，比2010年下降18%（比2005年下降34%），继续保持在全国前列。单位生产总值二氧化碳排放量比2010年下降19%（比2005年下降35%以上）。——能源消费总量得到有效控制。到2015年，完成国家下达给本市的能源消费总量控制目标。——主要用能领域能源利用效率进一步提高。“十二五”期间，本市规模以上工业单位增加值能耗下降22%，主要工业产品单耗达到届时国际先进水平。航运、航空单位运输周转量能耗水平比2005年有较大幅度下降。主要领域公共建筑单位建筑面积能耗水平下降8%-10%。——区县单位增加值能耗进一步下降。“十二五”期间，各区县实现与其产业结构、发展定位、节能潜力等相适应的单位增加值能耗下降幅度目标。——能源消费结构进一步低碳化。到2015年，煤炭占一次能源消费比重下降到40％左右，可再生能源、外来核电、水电等非化石能源占一次能源消费比重提高到12%左右。——节能低碳产业快速发展。“十二五”期间，节能低碳产业保持年均增长20%，到2015年，实现行业产值800亿元左右。——碳汇能力有所增长。到2015年，森林覆盖率达到15%，建成区绿化覆盖率达到385%。碳捕捉能力实现一定幅度的增长。——适应气候变化能力显著增强。进一步提高城市综合防灾能力，到2015年，具有较强的适应气候变化能力。表1“十二五”全市节能和应对气候变化指标体系<table align="center" border="1" width="600"><tbody><tr><td>类别</td><td>指标名称</td><td>单位</td><td>目标值</td><td>指标性质</td><td>备注</td></tr><tr><td rowspan="3">总体指标</td><td>单位生产总值能源消耗降低率</td><td>%</td><td>18</td><td>约束性</td><td>国家下达指标</td></tr><tr><td>单位生产总值二氧化碳排放量降低率</td><td>%</td><td>19</td><td>约束性</td><td>国家下达指标</td></tr><tr><td>2015年全市能源消费总量</td><td>万吨标准煤</td><td>以国家下达指标为准</td><td>控制性</td><td> </td></tr><tr><td rowspan="9">能效提升</td><td>工业万元增加值能耗下降率</td><td>%</td><td>22</td><td>约束性</td><td> </td></tr><tr><td>建筑施工业万元增加值下降率</td><td>%</td><td>15</td><td>约束性</td><td> </td></tr><tr><td>营运船舶单位运输周转量能耗下降率</td><td>%</td><td>20</td><td>约束性</td><td> </td></tr><tr><td>航空客货运输业单位运输周转量能耗下降率</td><td>%</td><td>18</td><td>约束性</td><td> </td></tr><tr><td>市级机关单位建筑面积能耗下降率</td><td>%</td><td>10</td><td>约束性</td><td> </td></tr><tr><td>旅游饭店单位建筑面积能耗下降率</td><td>%</td><td>8</td><td>约束性</td><td> </td></tr><tr><td>商场单位建筑面积能耗下降率</td><td>%</td><td>8</td><td>约束性</td><td> </td></tr><tr><td>学校单位建筑面积能耗年均上升率</td><td>%</td><td>不超过2</td><td>约束性</td><td> </td></tr><tr><td>医院单位建筑面积能耗下降率</td><td>%</td><td>8</td><td>约束性</td><td> </td></tr><tr><td rowspan="2">能源低碳化</td><td>2015年煤炭消费总量</td><td>万吨</td><td>5800左右</td><td>预期性</td><td> </td></tr><tr><td>2015年非化石能源占一次能源比重</td><td>%</td><td>12左右</td><td>约束性</td><td> </td></tr><tr><td rowspan="2">增强碳汇</td><td>林业湿地等新增碳汇能力</td><td>万吨</td><td>20</td><td>预期性</td><td> </td></tr><tr><td>2015年森林覆盖率</td><td>%</td><td>15</td><td>约束性</td><td> </td></tr></tbody></table>注：1.营运船舶单位运输周转量能耗下降率、航空客货运输业单位运输周转量能耗下降率为2015年相对于2005年的下降值。2.控制性指标在工作目标考核中占一定权重，但还不是约束性指标，其具体权重和力度要求根据国家的部署要求及本市实际需要确定。表2“十二五”各区县增加值能耗下降目标<table align="center" border="1" width="600"><tbody><tr><td>区县</td><td>增加值能耗下降率（%）</td></tr><tr><td>浦东新区</td><td>18</td></tr><tr><td>宝山区</td><td>18</td></tr><tr><td>嘉定区</td><td>18</td></tr><tr><td>松江区</td><td>18</td></tr><tr><td>徐汇区</td><td>17</td></tr><tr><td>长宁区</td><td>17</td></tr><tr><td>普陀区</td><td>17</td></tr><tr><td>闸北区</td><td>17</td></tr><tr><td>虹口区</td><td>17</td></tr><tr><td>杨浦区</td><td>17</td></tr><tr><td>闵行区</td><td>17</td></tr><tr><td>青浦区</td><td>17</td></tr><tr><td>金山区</td><td>16</td></tr><tr><td>奉贤区</td><td>16</td></tr><tr><td>崇明县</td><td>16</td></tr><tr><td>黄浦区</td><td>15</td></tr><tr><td>静安区</td><td>15</td></tr></tbody></table>三、“十二五”发展具体举措（一）发挥结构调整节能降碳效应结构调整是节能降碳的治本之策。“十二五”期间，本市不仅要在“增量”上严格限制新上高耗能、高碳排放项目，在“存量”上也要加快淘汰落后的生产能力、用能设备和产品，同时还要下大决心推动实施重大项目、重点区域的战略性调整转移。此外，能源结构的低碳化也是本市节能降碳的重要内容和支撑。1．严格控制新上高耗能项目（1）继续实施“行业限批”和“区域限批”制度。综合考虑产业导向、能耗总量控制、土地规划和环境容量等方面约束，制定完善本市产业发展指导目录，对能耗高、污染重、从长远看不适合在本市发展的行业，限批新上项目。对部分环境容量和用能总量受限的区域，继续限批新上项目。（2）严格实施前置性能评制度。制定出台本市固定资产投资项目节能评估和审查管理实施办法及配套文件，实施全面、严格的“批项目、核能耗”制度，将节能评估文件及其审查意见作为项目审批、核准或开工建设的前置性条件，以及项目设计、招投标、施工和竣工验收的重要依据。逐步建立全市统一的固定资产投资项目能评审查平台，对项目的能源消费情况进行核定和汇总分析。2．加大落后产能和落后用能产品淘汰力度（1）继续大力推进落后产能淘汰。完善落后生产能力退出机制，制定高耗能行业、工艺和设备淘汰目录，制定淘汰计划及相关配套政策。完成重点行业的产业调整项目3000-3500项（含生产线调整），纺织印染、小型钢铁、砖瓦、制革、零星化工（含危化）、医药原料药及中间体、橡胶塑料制品、普通建材、有色金属冶炼及加工、落后通用设备制造等领域调整不断加快。小型的炼钢及热轧工艺、传统纺织印染、制革全行业退出；零星化工全部调整；危化与电镀、热处理、锻造、铸造等四大工艺企业（加工点）数量减半并进入专业园区；水泥等建材行业基本实现整体调整；医药原料药及中间体、橡胶塑料制品、有色金属冶炼及加工、落后通用设备制造等行业产能压缩，集中度明显提高。（2）加快淘汰落后用能产品和设备。在全市公共机构中全面淘汰低效照明产品，在全市居民中推广紧凑型荧光灯等高效照明产品，淘汰剩余白炽灯。加速本市存量电机更新替换，实现存量电机替换400万千瓦以上。落实18000万台S7系列及以下变压器更新替换。3．推进重大产业项目和重点区域的战略调整（1）积极推动钢铁行业的调整转移。推动中心城区和郊区城市建成区的钢铁企业调整搬迁，实现钢铁生产能力和用能总量从“保持稳定”向“有所削减”转变。（2）大力推动化工行业的总体布局调整。石油化工行业主要产品生产能力和用能总量从“持续增长”向“趋于稳定”转变。加快淘汰石化企业15万吨级乙烯生产线，加快推进高桥地区化工项目的搬迁调整，并积极推动全市化工行业的整体布局调整。（3）着力推进重点区域专项调整。重点推进外环以内中心城区和水资源保护区域、重点环境治理区域、人口密集区以及规划产业区块外存量工业用地的布局调整，有序推进吴淞工业基地、吴泾工业基地、高桥石化基地、星火开发区、桃浦工业基地、宝山南大地区等传统产业基地结构调整。“十二五”期间力争完成25-30个重点区域调整专项。4．显著降低高碳能源比重，加快发展低碳能源大力发展低碳化石能源和非化石能源，到2015年，本市非化石能源（包括可再生能源和外来水电、核电等）占一次能源消费比重提升至12%左右。（1）严格控制煤炭消费总量。扩大基本无燃煤区的区划范围，实施中小锅炉和工业窑炉的清洁能源替代，继续实施电力工业“上大压小”。（2）大幅提高天然气消费比重。提高气源供应、管网输配和储备调峰能力，进一步加大天然气替代力度。（3）大力发展非化石能源。以海上风电、光伏建筑一体化、光热利用、生物质沼气发电等为重点，进一步加大可再生能源发展力度。（二）深入推进工业节能和温室气体减排工业是本市能耗和温室气体排放最多的领域，均占全市一半以上，“十二五”仍是本市节能降耗和控制温室气体排放的重中之重。未来五年，工业领域要发挥工作基础较好、队伍力量较强的优势，以高载能行业、用能大户、主要耗能产品为重点，以能效提升工程为抓手，进一步把工作做深、做实、做精，力争取得更大的成效。1．深入推进工业节能技改工程重点针对电机系统、锅炉及蒸汽系统、余热余压回收利用、能量系统优化、变压器及输配电系统等应用面广、潜力大的关键用能设备、产品和系统，加快高效节能技术的推广应用，不断提高用能效率。（1）电机系统节电工程。工业电机及拖动系统用电占工业总用电量的70%左右，是主要的用电设备。鼓励企业采用高效电机、高效风机水泵和变频传动装置，辅以电机拖动系统优化设计、改造和运行，提升电机系统运行能效。大力推进老旧电机更新替换，推广应用800万千瓦高效电机，实施共计76万千瓦的电机变频调速改造。（2）锅炉及蒸汽系统节能工程。推进14个工业区小燃煤锅炉集中供热或热电联产改造，推进重点行业2400台工业锅炉蓄热、优化燃烧、余热回收等节能改造，全面实现1500台燃煤（重油）工业锅炉的天然气、生物质能等清洁能源替代。（3）余热余压回收利用和能量系统优化工程。开展钢铁行业高炉、焦炉和转炉煤气回收利用，冶金、石化、化工、建材和纺织等行业余热利用、冷凝水回收及锅炉压差发电等项目。重点在石化、化工、冶金等行业组织实施能量系统优化工程，推广能源中心技术，以集中的能源调配动态平衡能源供需，降低企业综合能耗。（4）推进电力节能技改工程。推广使用高效S11及以上变压器，落实18000台S7系列及以下配电变压器淘汰替换。采用高压变频技术、汽轮机通流改造、水系统能量优化、低温省煤器改造、机炉协调控制等措施，进一步降低发电厂用电率。抓好电网精细化管理，完善供、售电侧的电能采集系统，降低电网线损。加大节能发电调度力度，在确保电网安全运行的前提下，调用高能效发电机组替代低能效发电机组发电。2．强化用能大户和重点耗能产品的节能监控管理实施信息技术与传统节能技术融合工程，加强用能大户、重点用能单位和重点耗能产品的动态监控，强化预测预警，保障工业领域用能总量的有效控制和能效水平的持续提升。（1）强化用能大户和重点用能单位的能源管理。实施“5+10+50”能源管理工程，即重点推进宝钢、华谊集团等5家企业建立能源管理控制中心，推进10家企业建立可视化监控系统试点，实施50家重点用能单位节能在线监控，加强用能大户和重点用能单位的能源运行动态监控。鼓励重点用能单位运用信息技术和手段，加强生产过程能源消耗和能效水平的监测和精细化管理。（2）加强重点用能单位能耗及能效的预测预警。依托工业节能监控平台，加强对重点用能单位主要耗能设备、工艺系统的能效监测，并探索开展能耗、能效的预测预警，着重强化对本市高耗能、高污染、低效益的工业重点用能单位的能耗及能效监测和预测预警，切实保障工业能源消耗总量控制及能效提高目标的完成。（3）建立重点耗能产品的能效监控体系。针对钢铁、石化、化工、电力、水泥等高耗能行业，探索建立行业主要产品单耗、重点装备、重点设备的能效水平监控体系，保障本市工业重点耗能产品考核指标的有效实现。3．控制工业过程温室气体排放工业过程是重要的温室气体排放源之一，控制工业过程温室气体排放是减少温室气体排放的关键组成部分。针对温室气体排放的重点工业行业，开展温室气体排放核算，研究落实控制措施。（1）摸清工业过程温室气体排放情况。针对钢铁、水泥、半导体、硝酸、甲醇、二氯乙烷、氯乙烯、炭黑等重点行业、重点企业和重点工业产品生产，分析目前活动水平数据及温室气体排放因子，核算各行业工业过程的温室气体排放量。（2）控制工业过程温室气体排放。在钢铁行业中，鼓励采用以废钢为原料的短流程工艺。在水泥生产中，研究利用电石渣、脱硫石膏、粉煤灰等固体工业废渣和非碳酸盐原料替代传统石灰石原料，发展新型低碳水泥。对半导体、硝酸、甲醇、二氯乙烷、氯乙烯、炭黑等重点行业，通过改进生产工艺，采用控排技术，实施一批控排示范工程，减少工业过程温室气体排放。（三）加快推进交通节能低碳发展交通是本市用能增长最快的领域，也是工作基础和力量相对薄弱、节能难度较大的领域。“十二五”时期，本市将大力推动倡导公交优先和低碳出行，加快推进交通方式集约化和交通管理智能化，实施交通设施节能技改，遏制用能快速增长势头，不断提升交通领域能效水平。1．大力落实公交优先和低碳出行进一步加大对公交发展的支持力度，加强换乘设施规划建设，显著提高公交准点率、吸引力和服务水平，引导市民选择合理的出行方式。到2015年，中心城区公交出行占使用交通工具出行的比重提高至50%，轨道交通客运量占公共交通客运量的比重达到50%。（1）发展低碳公共交通。大力推进以轨道交通和换乘枢纽为重点的交通基础设施建设，同步建设公交专用道及相关配套道路，解决“最后一公里”交通难题。确保公交汽电车路权使用优先，并大力发展微循环交通网络，有效提升居民城市公交分担率。至“十二五”期末，形成轨道运营线路600公里以上、公交专用道250-300公里。落实执行道路运输车辆燃料消耗限值核查制度，提高新投放车辆能源利用水平。研究制订公共汽电车、出租车和营运船舶能耗标准。推进公共汽电车、出租车和营运船舶燃料消耗准入与低能效、高排放车辆（船舶）退出试点。加快淘汰高能耗、高污染运营车船，鼓励老旧车船提前报废更新。（2）提倡低碳出行。在继续通过牌照拍卖政策控制私人汽车增长幅度的同时，研究实行道路拥挤收费、区域化差别化停车收费、合乘车道等引导居民减少汽车使用的政策。推进和鼓励慢行交通系统的发展，扩大公共自行车租赁的使用范围，形成更密集的自行车租赁点连锁网络。整合交通出行信息资源，充分利用互联网、电话、电视网络、广播电台、移动媒体等信息服务手段，建立统一的公众出行信息服务平台。倡导绿色低碳出行，力争到2015年出租车电调率由3.0%增加至3.5%。2．促进对外交通低碳化发展根据上海建设国际航运中心的城市功能定位，积极应对航空等行业国际低碳新规则和新要求，大力发展集约化交通，优化国际航运中心集疏运体系，实施综合物流畅通工程，降低能耗和碳排放水平。（1）积极应对国际航空等领域碳配额和交易的冲击。在国家有关部门的指导和协调下，加快研究国际航空、海运领域实施强制碳配额和交易对本市主要航空、海运企业的影响及应对措施。开展主要航空、海运企业碳排放状况的核算，推广应用能效管理系统，探索应用生物质燃料，积极采取控排措施，有效降低温室气体排放。（2）优化国际航运中心物流系统。进一步优化交通运输方式和集疏运系统，大力发展水水中转与海铁联运，继续推进内河高等级航道和集装箱港区建设，争取实现集装箱水水中转比重增加到45%。加强铁路集装箱的运输能力，力争实现2015年集装箱铁路集疏运比重突破1%。开展公路甩挂运输试点示范，提高货运实载率。实施综合物流畅通工程，推进综合物流公共信息平台建设，研究推广港口能源管理信息系统、集装箱码头集卡全场智能调控系统和智能化数字港口管理等技术，推进建设长三角港口群物流综合信息共享机制。（3）推进对外交通低碳化。结合空港枢纽设施完善和浦东铁路的建设，加大轨道交通网与铁路网、城市公交与铁路等对外交通枢纽的整合力度，进一步优化城市公交客运枢纽站点的布局，加强城市公交与航空、铁路等大型客运枢纽的衔接。3．实施交通设施和运输工具节能技改积极开展交通设施和运输工具节能改造，推广使用节能低碳运输工具，提升交通运输领域的能效水平。（1）推进交通设施节能技改。抓好机场、港口和轨道交通车站等交通基础设施的节能低碳工作。浦东国际机场和虹桥国际机场建设向所有停靠机场的飞机提供桥载电源的系统和设施，推广使用桥载电源，减少航空煤油使用量，并开展空调系统、照明等节能改造，使其能耗水平稳步下降。搭建航港岸电使用的工作平台，扩大船舶靠港使用岸电，推动上海港100%实现港口轮胎式集装箱门式起重机（RTG）“油改电”。到2015年，完成60座轨道交通车站电机系统变频调速、智能化控制技术的改造。（2）推进交通运输工具节能技改。鼓励航空企业实施加装翼梢小翼等技改项目，鼓励航运企业实施船舶主机滑阀式油头技术改造等技改项目。推进铁路电气化改造，提高电力机车牵引工作量比重，力争形成年节约15万吨标准煤的能力。推广使用轨道交通列车变频空调、定额空调新风门调节等节能新技术。积极推广高效照明产品在公交、轨道车辆上的应用，努力实现行业全覆盖。（3）推广使用节能车辆。推进千辆级节能与新能源公交车、出租车示范运行，有序推进私人购买新能源汽车试点，同步落实相关基础设施的配套建设。扩大公交车及货运车辆的乳化柴油试点规模，建立和完善道路运输车辆燃料消耗限值核查制度，严格限制高能耗车辆进入营运市场。（四）推广绿色低碳建筑建筑是本市用能刚性较快增长的领域，用能比重持续提高，目前占全市用能已超过20%。除了用能主体的行为节能和管理节能外，提高建筑物本身的能效水平是提高建筑能效的关键支撑和重要方面。“十二五”本市将进一步提高新建建筑节能标准并加强监管，全面推进既有建筑节能改造，大力推广绿色低碳建筑。1．大力发展低碳建筑实施更高建筑节能标准，加大可再生能源在建筑的应用力度，有效控制全市建筑单位面积能耗水平。试点开展建筑碳排放核算应用示范，采取节能控排措施，大力发展低碳建筑。（1）推进新建建筑执行更高节能标准。新建居住建筑全面执行本市65%节能设计标准；新建公共建筑在实施50%节能设计标准的基础上，逐步推广实施65%节能设计标准。探索应用更为适合上海地区气候特性、适用于不同建筑类型的建筑节能地方标准。同时，在新建建筑施工、验收、运营管理等环节，加强对贯彻执行节能标准的监管检查，探索研究将建筑设计能耗与实际运行能耗挂钩的机制。（2）加大可再生能源在新建建筑中的应用力度。加强太阳能在新建建筑和既有建筑改造中的推广应用，重点推广太阳能光热建筑一体化技术体系，6层及以下居住建筑和有热水需求的公共建筑须采用太阳能热水系统，鼓励7层及以上居住建筑安装太阳能热水系统。到2015年，实现累计安装太阳能光热集热面积60万平方米。进一步规范完善地源热泵技术体系，鼓励适宜可行的地方应用浅层地热能利用技术，到2015年，实施安装面积400万平方米。促进建筑屋顶太阳能光伏一体化发展，并推广太阳能光伏建筑一体化建筑构件的规模化开发应用，到2015年，新增太阳能光电建筑应用装机容量25兆瓦。（3）发展低碳绿色建筑。针对不同用能特点的大型公共建筑，开展建筑碳排放状况研究。研究并积极推进主要建筑用能部位、设备及运行管理等方面的节能低碳措施，试点建设“零排放”建筑，有效减少建筑碳排放量。推广世博场馆所采用和展示的先进低碳技术。开展屋顶绿化与立体绿化研究和建设。大力推进地方性绿色建筑评价标识工作，到2015年，完成创建绿色建筑面积1000万平方米以上。2．稳步推进既有建筑节能改造坚持观念创新、机制创新、技术创新，继续实施既有建筑节能改造，持续提升能效水平。（1）大力推进公共建筑节能改造。通过节能市场培育、合同能源管理机制等措施，大力推进既有公共建筑节能改造，实施改造建筑面积1000万平方米。其中，节能门窗、加装遮阳设施等单项节能改造建筑面积500万平方米。（2）继续推进居住建筑节能改造。通过财政扶持、示范引导，扎实推进既有居住建筑节能改造。通过实施节能门窗、加装遮阳设施等措施，改造既有居住建筑面积1500万平方米。（3）试点开展工业建筑节能改造。针对部分有空调要求的工业建筑，研究有针对性的保温体系、遮阳等围护结构改造技术并开展示范应用。在企业能源审计的基础上，推进空调系统、照明系统等工业建筑主要用能系统的节能改造，降低建筑相关能耗。3．强化施工节能管理进一步加强建设施工环节的节能监管，探索开展建筑全周期碳排放研究，降低温室气体排放。（1）加强建筑施工降耗。以创建节约型工地为抓手，优化施工组织设计，强化节能施工、绿色施工等措施，降低施工能耗。大力发展住宅产业化、全装修住房。“十二五”期间，建筑施工业万元增加值能耗要下降15%。（2）开展高排放建材产品节约替代示范工程。研究改进工程技术标准，通过广泛应用高强度、高性能混凝土和钢材，提高工程建筑质量，延长使用寿命。鼓励可再生材料替代传统钢材，鼓励开发和使用高性能、低消耗的新型材料替代传统钢材，发展和示范使用新型低碳水泥，积极开发和推广应用新型的节能保温材料。（五）全面提升国家机关和大型公共建筑能效水平本市公共建筑面积占民用建筑总面积的25%，用能占民用建筑总用能达60%。相比于其他领域，大型公共建筑尤其是国家机关等公共机构节能低碳成效的示范带动作用更大、宣传影响范围更广。“十二五”本市将全面启动和深化各相关行业的公共建筑节能工作，推进实施能耗定额管理制度，力争做出更大贡献。到2015年，市级机关单位建筑面积能耗要比2010年下降10%；卫生、旅游、商业等领域单位建筑面积能耗比2010年下降8%。1．突出发挥国家机关示范作用（1）健全节能管理制度。理顺全市公共机构节能管理的体制机制，建立健全全市国家机关能耗统计、计量、审计、标准、考核的相关规章制度。加强国家机关行为节能和能源消费成本核算，建立能耗水平与行政经费预算互动的管理模式和科学的节能监察与考评办法。制定实施国家机关办公建筑用能指南和能源消耗定额。建设本市国家机关办公建筑能源计量与远程监测系统平台。（2）推进技术改造和管理节能。重点采用建筑外遮阳、玻璃幕墙贴膜等节能技术，实施建筑围护结构改造45万平方米，实现节能量约500吨标准煤。推广采用新型的高效节能空调，结合变频控制系统和热回收技术等措施，实施改造面积24万平方米，实现节能量约1500吨标准煤。推广高效节能照明系统，实施改造面积15万平方米，实现节能量约800吨标准煤。进一步降低电脑等办公设备的待机能耗，实现节能量约1500吨标准煤。加强对网络机房、锅炉房等重点用能场所的监管。（3）推进公务用车节能和“绿色采购”。加强公务车油耗管理，合理调度车辆，鼓励公务活动共同搭乘和选用公共交通工具出行。优化公务车更新淘汰机制，优先采购新型节能环保车辆。进一步贯彻落实公共机构节能绿色采购制度，禁止采购能效低的产品和国家明令淘汰的产品和设备。2．推进教育、卫生、科技、文化、体育等领域能效提升教育、卫生、科技、文化和体育系统等其他公共机构要紧密结合各领域实际，加强用能管理，普遍提升能效。（1）稳步提升教育和卫生系统能效水平。针对本市教育和卫生系统的发展现状和趋势，加快制定教育和卫生系统合理用能指南和节能考核评价体系。“十二五”期间加快推进学校和医院的既有建筑节能改造。其中，市级医院门窗节能改造项目实现节能量2000吨标准煤、照明系统改造实现节能量1000吨标准煤。探索推进水源热泵、地源热泵等可再生能源应用，积极发展分布式供能系统。（2）大力加强其他公共机构节能管理。科技、文化和体育系统等公共机构要结合各自用能环境、目的以及条件，确定科学合理的用能标准和节能要求，分类制定节能目标，形成各具特色的科学节能指标体系。围绕建筑用能和交通用能重点领域，大力推进新型节能技术和节能产品应用，不断创新能源管理模式，强化节能管理。3．提升商业、旅游、金融、电信等行业能效水平进一步加强对商业设施和旅游宾馆的能效管理，建立健全金融和电信行业的节能管理体系，完善节能指标考核评价，强化行业重点用能单位的监督管理。（1）研究制定商业、宾馆行业合理用能指南和定额标准。制定出台商业、宾馆行业合理用能指南和能源消耗定额标准，开展能耗对标达标、定额管理试点和评价考核。完善绿色旅游饭店的创建与评定管理体系，继续在全市星级饭店中推行绿色旅游饭店创建活动。（2）完善金融行业和电信行业能效指标和考核体系。针对金融行业和电信行业的用能特点，研究适合其行业特点的节能管理方法和能效提升路径，逐步完善和有效落实行业能效指标体系和节能考核。（3）加强行业重点用能单位监管。全面落实商业、旅游、金融、电信等行业的重点用能单位能源利用状况报告制度，推进开展能源审计工作。建立全市商业、旅游等行业重点用能单位能源监测系统，力争到“十二五”末全市商业、旅游、金融和电信行业重点用能单位均安装分项计量系统。（六）大力发展节能低碳产业与技术节能低碳产业是推动节能和应对气候变化工作的重要支撑。“十二五”本市将大力发展节能服务产业和节能低碳装备制造业，进一步加大节能低碳技术攻关和产品推广力度，努力把节能低碳产业打造成本市新的经济增长点和国家发展战略性新兴产业高地。1．促进节能低碳服务产业发展推行合同能源管理，鼓励专业化节能服务企业为工矿企业、商业机构、公共机构等提供节能相关服务。培育发展低碳认证、核查等低碳服务业。培育发展150家以上专业性的节能服务公司，形成大、中、小型相结合的节能服务机构体系。到2015年，力争培育5亿元以上节能低碳产业发展基金（VC或PE）5-6个。（1）加快推行合同能源管理。优化节能服务产业的市场环境，建立合同能源管理网络服务平台，完善项目信息发布制度，加强对节能服务机构发展的规范引导，组织实施1000个合同能源管理项目，节能服务产业产值年均增长20%以上，实现合同能源管理项目投资达100亿元以上。建立节能服务产业统计体系，完善节能服务产业标准和导向目录。重点支持以合同能源管理为核心的市场机制以及节能设计、融资、设备成套、施工安装、节能量审核、运行维护管理等系统总集成总承包服务，支持专业化的节能服务中介机构提供能源审计、节能评估和审查、节能项目设计、节能量检测、信息咨询等服务。创新合同能源管理实施方式，鼓励和引导金融机构为符合条件的合同能源管理项目提供融资服务。积极探索合同能源管理项目权益抵押的金融创新模式，重点支持建立整合银行、租赁公司、风险投资基金、保险融资及交易等资源的融资服务平台。专栏1合同能源管理合同能源管理指由节能服务公司与客户签订合同，为客户提供包括能源审计、项目设计、项目融资、设备安装、节能量确认等节能服务，并从客户实施节能改造后获得的节能效益中取得回报的一种专业服务方式，示意如下：（2）优化节能服务产业发展环境。进一步加大政策宣传力度，结合“节能宣传周”相关活动，普及节能服务产业相关知识，提升本市节能服务公司的知名度和影响力。加快节能服务产业专业人才的培养和培训，吸引节能服务产业高级人才集聚上海。搭建节能服务公司与用能单位之间的沟通平台，不定期举办项目发布会、项目对接会等，增加信息沟通渠道。（3）培育发展低碳服务业。结合碳排放权交易的探索试点开展，在本市大力培育发展碳认证、碳核查等服务业，积极扶持一批第三方机构开展温室气体排放量和减排量核查。建立本市碳排放权交易登记注册系统，努力建设国家级的碳排放交易平台。2．发展节能低碳装备制造与技术以工业锅炉窑炉、高效电机及拖动系统、煤清洁利用、分布式能源等为主要领域，大力发展节能装备制造。扶持企业研发节能低碳技术，培育发展龙头企业，促进节能低碳发展。（1）大力发展先进节能装备制造业。在工业锅炉窑炉领域，重点发展多喷嘴对置式水煤浆气化等先进煤气化技术和装备、燃烧自动调节控制技术装备以及大型流化床等高效节能锅炉。在电机及拖动设备领域，重点发展工业变频调速技术及高效电动机、风机、水泵、空压机等电力拖动设备。在煤炭洁净利用领域，重点发展高效电厂脱硫、脱硝装备、碳捕捉与碳封存（CCS）技术。在分布式能源领域，重点发展小型燃气轮机，蓄冷、蓄热装备，分布式能源集成系统及装备。（2）推进关键技术攻关。加强对薄膜太阳能电池、海上风电装备、煤清洁利用、钠硫电池、智能电网、超超临界发电、新能源汽车、可再生能源建筑一体化、半导体照明、CCS、固体废弃物处理、高碳汇绿化等节能低碳关键技术攻关,在重点区域和行业推进应用示范，取得具有自主知识产权的低碳技术和产品成果，并加强相关技术规范和标准的研究制定。（3）培育一批骨干企业。鼓励本市大型节能低碳企业和从事合同能源管理的企业做大做强，推动其他领域的大型企业发展节能低碳产业，引导中小企业向“专、精、特、新”方向发展。到2015年，节能低碳装备和产品质量、性能大幅度提高，形成一批拥有自主知识产权和自主品牌、具有核心竞争力的节能低碳装备和产品。（4）加快成熟实用技术的推广应用。坚持以应用促发展，结合本市低碳发展实践区和新城镇建设，整合既有技术资源，加快世博科技成果的转化应用步伐。到2015年，重点耗能行业低品位余热发电、蓄热式燃烧、变频调速、能源梯级优化利用等一批节能新技术得到推广普及。（七）控制农业和废弃物处置温室气体排放及提升碳汇能力农业、垃圾处置、林业、湿地等领域是控制温室气体排放的有机组成部分。“十二五”时期，本市将加快转变农业生产方式和积极推进碳汇林地建设，有序提升现有绿地林地的碳汇质量和自然湿地的生态功能，全面推进城市生活垃圾源头减量，提升废弃物资源化综合利用及处理处置管理水平，积极控制废弃物处置领域的温室气体排放。1．大力发展低碳农业加快转变农业发展方式，加强农业减源增汇管理，积极开展农业废弃物资源化利用，降低农业领域的甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）等温室气体排放。（1）加强农业减源增汇管理。结合高效生态农业建设，合理使用化肥农药，有效改善农业灌溉水水质，大力推广深松深耕等保护性耕作技术，提升土壤有机质，增加碳汇。“十二五”时期，年推广绿肥种植40万亩、应用有机肥20万吨以上、专用配方肥4万吨以上，推广使用堆肥。建设具有区域特色的现代农业园区。开展畜禽养殖排污申报试点工作，加强畜禽散养户管理，减少农业养殖领域温室气体排放。（2）积极开展农业废弃物资源化利用。推进畜禽粪尿及秸秆等农业废弃物资源化循环利用，推进50家规模化畜禽场标准化生态化建设，建成30个种养结合、生态还田的示范基地、20个沼气综合利用示范项目，生物质沼气发电总装机达到20万千瓦左右，建成10个畜禽粪便利用中心、10个畜禽粪便直接喷洒农田示范基地。着力推进秸秆禁烧，在继续推进农作物秸秆机械还田的基础上，建立和完善秸秆收集体制，以食用菌培养料、有机肥辅料、温室土壤改良材料等秸秆综合利用方式为重点，建设10个秸秆收集及综合利用示范工程，年收集处理秸秆16万吨，全市农田秸秆还田和资源化综合利用率达到95％。2．控制废弃物处置领域温室气体排放着眼于环境友好、节能减排，大力推进生活垃圾分类，促进垃圾源头减量，切实提高垃圾再生利用水平。（1）全面促进垃圾分类管理和减量化。加快建设生活垃圾、建筑装修垃圾、餐厨垃圾、绿化枯枝落叶分流处理系统及专项收运服务作业体系，规范分拣行为，加强分类监管，杜绝各类垃圾混装混运，基本实现全过程分类管理。积极推进流通领域减量化工作，党政机关带头开展“绿色办公”、“绿色采购”并推广电子办公，倡导“绿色餐饮”，继续做好“净菜上市”等工作。到2015年，实现人均生活垃圾处理量减量率20%以上。通过严格环境准入、清洁生产审核、发展循环经济、创建生态工业园等措施，推进工业固体废物源头减量。（2）继续提高城市废弃物资源化利用水平。健全社区废品回收利用系统，完善废旧物资回收利用网络。推进闵行、宝山、浦东等区域装修垃圾、拆建废料资源化利用设施建设，推广就地消纳技术和再生建材制造技术，提高建筑垃圾的资源化利用率。规范餐厨垃圾产生、收运、处置行为，推广运用处理规模合理、工艺能耗低、产品附加值高、综合利用率高的餐厨垃圾处理技术。拓宽大件垃圾、电子垃圾资源化利用渠道。鼓励将枯枝落叶就地粉碎、腐熟堆肥等资源化利用。（3）加强城市废弃物处理处置场的温室气体排放控制管理。坚持生活垃圾“大分流、小分类”的源头分类基本模式，建立健全生活垃圾专项分流处理系统，逐步建立日常生活垃圾分类投放、分类运输和分类处理的全过程分类系统，实现生活垃圾分类工作全覆盖；推进落实“一主多点”的生活垃圾处理设施规划布局，加快建设老港固体废弃物综合利用基地，着力推进郊区生活垃圾处理设施建设，形成“中心区、近郊区和远郊区”三大区域组团；基本形成以焚烧、生化多元发展，卫生填埋托底保障的生活垃圾处理格局。到2015年，全市生活垃圾无害化处理率达到95%以上。加大垃圾处理污染防治力度，加快推进老港一二三期填埋场及已关闭的区、镇级堆场生态修复，减少温室气体的排放，加强废弃物处理处置全过程管理。3．提升碳汇能力按照“建设生态文明”的要求，全面推进生态保护与建设工作，加快构建城市绿化林业生态系统，加强自然保护区管理和滩涂湿地保护与修复，提升碳汇能力。（1）增强绿地林地碳汇能力。积极推进以沿海防护林、水源涵养林、污染隔离林、通道防护林和农田林网为重点的林业建设，新建林地15万亩，改建林地20万亩，完成“四旁”植树500万株。坚持“守林有责、严格保护、合理利用、占补平衡”的原则，确保郊区森林面积和森林覆盖率稳中有升。根据城市基本生态网络空间体系构建的要求，结合基础设施建设、新城建设、旧区改造和新农村建设，进一步推进外环绿带建设，启动楔形绿地、郊环绿带等结构性绿地建设，分层次有重点地推进中心城、郊区新城和新市镇绿地建设，新建绿地5000公顷。大力推动屋顶绿化、垂直绿化等立体绿化发展，新建公共建筑屋顶绿化比例占适宜屋顶绿化的公共建筑的95%以上。全面推广适生植物和乡土植物，增加小乔木或高大落叶乔木比例，优化群落，不断提高林地和绿地质量。（2）提升滩涂湿地碳汇容量。通过引进和推广生物多样性保护、污染控制、退化生境恢复、人工种植养殖等技术措施，进一步促进崇明东滩湿地生态修复与保护，争取将九段沙湿地国家级自然保护区和中华鲟市级自然保护区建设成为具有国内领先水平的国际重要湿地，提高金山三岛自然保护区和本市重要湿地的管理水平。配合青草沙水源地建设与保护，将长兴岛和横沙岛的部分重要湿地区域划建为市级自然保护区，逐步实施淀山湖湿地保护。（八）提高适应气候变化能力上海作为沿海河口特大型城市，在全球气候变化背景下，台风、暴雨、高温热浪、雷电、风暴潮等极端天气气候事件多发且影响更大，适应气候变化任务更加重要、更加艰巨、更为紧迫。“十二五”期间，本市将加快提升应对极端天气气候事件应急能力，进一步提高水源地、能源设施、沿海产业带和港口航道等城市基础设施的适应气候变化能力。1．提升城市应对极端天气气候事件应急能力随着上海城市规模的不断扩大，暴雨、台风、雷电、大雾、高温和低温冰冻等极端天气气候事件的输入效应、连锁效应和放大效应明显增强。“十二五”时期，本市将加强精细化气象的预报预测服务，加快构建高效的城市灾害应急指挥体系，大幅提升城市应对气候变化的应急能力。（1）提高精细化气象预报预测水平。开展区域气候变化情景下极端天气气候事件时间分布频率、空间分布特征的预估和预判；强化台风、局地强对流等灾害性、关键性、转折性天气和重大气候事件精细化气象预报预警技术，不断加强灾害性、关键性和突发性天气的长中短临预报一体化的预报业务系统建设，完善连续、滚动、无缝隙的气象预报预警业务机制，不断提高定时、定点、定量气象预报的及时性和准确率，切实增强气象及衍生灾害的防御及服务能力，努力达到国际先进气象防灾减灾水平。（2）构建高效的城市运行监管与灾害应急指挥体系。根据上海气候变化情景下城市气象灾害发生的新特点，编制和修订各项减灾预案，建立高效运行的城市多灾种预警中心，建立分工明确、决策迅速、反应快捷的多灾种早期预警系统及其常态化工作机制。建立跨部门预警及联动反馈信息共享系统和实时监控系统。按照社区人口密度和分布，规划建设灾害避险场所。2．提升城市基础设施适应气候变化能力气候变化所导致的气温增高、海平面上升、降水时空分布变化、暴雨强度和频率加大、地质灾害频发、洪涝干旱极端事件增多等都将对城市基础设施建设、功能及运行带来严重影响。根据应对气候变化趋势和特点，调整完善本市基础设施的建设标准，提升城市基础设施适应气候变化能力。（1）优化调整城市生命线工程建设运行标准。根据上海地温、降水、冰雪等要素的改变，调整城市供电、供水、排水、供气、供热和通信等城市生命线系统埋设架设的耐热、耐寒、耐冰冻或耐涝安全标准。不断提升城市防洪、区域除涝和城市排水的标准，针对市区重点防涝区域实施排水管网升级改造，提高防洪、除涝、排水能力。（2）强化沿海区域适应海平面上升能力。在沿海区域的建设和开发、土地规划利用、海域规划使用、海岸和河网的防护、沿岸港口码头、化工厂等重大工程、海水养殖和海洋捕捞、种植业、观光旅游业等领域全面提高防范海洋灾害的能力。开展重点地区警戒潮位核定，制定海浪防护、海岸工程防护、防洪、压咸等方面的海洋灾害防治预案。通过护坡与护滩相结合、工程措施与生物措施相结合，加高加固河堤和海堤建设。大力营造沿海防护林，建设多林种、多层次、多功能的防护林工程体系。3．提升气候变化基础科学研究能力在气候变化监测检测、情景预估、影响和风险评估等领域开展重大专题研究，为制定应对气候变化战略和政策提供有力科技支撑。（1）开展气候变化基础研究。在全球气候变化背景下，研究区域及上海地区气候变化规律和未来气候变化趋势、气候资源能源承载力、气候变化影响及应对措施等重大课题。建立开放式的气候变化信息交流平台，开展面向各行各业和公众的适应气候变化教育培训和科普宣传。设立上海市气候变化研究机构。（2）加强气候变化监测及气候变化对城市影响的评估。针对上海气候变化敏感的区域和领域，完善气候变化及其影响的监测。拓展气候变化监测要素和范围，实现从单一的气温、降水等气候变化本身延伸到城市积涝、咸水入侵、生态系统功能演替、物候变迁、农业种植制度更替、流行疾病传播等受气候变化影响领域和行业的综合监测。针对农业、水资源、能源、交通、人体健康和沿海海岸带等敏感部门和行业需求，开展针对性的气候变化影响与风险评估。（九）建设低碳社会全社会的低碳意识与共同参与是本市实现低碳发展的必要前提和强大推动力。本市将进一步强化宣传、加大节能低碳产品技术推广力度，并组织开展不同类型的低碳试点，引导和推动全社会逐步形成节能低碳生活方式和消费模式。1．倡导绿色低碳生活方式和消费模式（1）强化绿色低碳消费观念。综合运用政策引导、宣传教育、舆论监督等多种手段，积极引导全社会形成合理消费、适度消费、共享式消费等节能低碳消费观念和生活方式，引领和带动企业向提供低碳产品和服务的转型升级。（2）提倡绿色低碳生活方式。结合节能宣传周、世界环境日、地球日等主题活动，广泛、深入开展节能低碳宣传教育，组织开展低碳出行、减少一次性物品使用、垃圾分类回收、认养认种“低碳林”等节能减碳家庭行动。面向公众传播与普及节能减排科普知识，组织编写节能、降碳等方面的科普宣讲材料，编辑制作科普小册子、挂图等。组织相关机构提供碳排放计算器、节能低碳潜力诊断、节能产品技术信息咨询等服务，帮助企业和个人采取节能低碳行动。专栏2大力倡导低碳生活方式低碳生活是在不降低现有生活质量的前提下，通过在衣食住行用等各方面减少碳排放的行为。衣：减少购买服装的频率；选购环保面料；旧衣翻新，转赠他人；衣服自然晾干。食：按需点餐，剩菜打包；增加素食；多吃季节性食品。住：垃圾分类，回收利用；减少一次性用品使用；使用竹制家具；选用节能灯具；选购节能家用电器；夏季空调温度调高一度，鼓励使用电风扇。行：减少使用私家车，多乘公共交通；选购节能环保型车辆；少乘电梯，尽量步行，多使用自行车。用：重复使用教科书；纸张双面利用；电子书刊代替印刷书刊。2．建立低碳标识认证制度，加大节能产品推广力度结合本市实际，选择典型产品，探索实施低碳认证和标识制度，积极培育和扶持低碳认证服务市场。继续加大节能低碳产品推广力度，进一步提高节能低碳产品的认可度和市场份额。（1）建立低碳产品标准和标识认证制度。研究制定重点行业单位产品温室气体排放标准，探索建立低碳产品标准和标识认证制度，加快培育一批国际国内认可的第三方认证机构，选择部分行业和产品开展低碳标识认证试点，引导和培育相关服务市场。（2）加大节能低碳产品推广力度。结合国家节能产品惠民工程的实施，进一步推广节能汽车、节能空调、高效照明、节能燃气灶、热水器、家用电冰箱、洗衣机等节能产品的使用，推广高效空调500万台、紧凑型节能灯2000万只、T5型荧光灯和LED等高效照明产品4000万只、高效电机800万千瓦，推广应用调光控制及自然光利用等绿色照明技术。到2015年，使高效节能产品的市场份额由目前的10%左右提高到30%以上。实行节能产品政府优先采购和强制采购，进行政府节能产品采购补充清单动态管理，加强节能产品政府采购情况的监督检查。3．开展低碳试点和示范启动实施本市低碳发展实践区建设和低碳园区示范，组织推进节能低碳先进技术、理念和做法在试点示范区域的扩大应用，鼓励各试点示范区域积极探索区域低碳发展模式和路径，积累经验并不断拓展应用。（1）推进低碳实践区建设。深入推进虹桥商务区、崇明岛、长宁虹桥地区、临港地区、原卢湾区中南部、徐汇滨江地区、金桥出口加工区、奉贤南桥新城等第一批低碳发展实践区开展试点，建立碳排放统计、评价和考核机制，适时制定出台支持低碳发展的配套政策。鼓励各试点单位加大理念、管理、政策和技术创新力度，积极推广应用建筑、交通、工业和能源等领域节能低碳技术，将首批低碳发展实践区努力建设为国际先进、国内领先、特色鲜明的低碳示范地区。结合第一批试点实践区的实际推进效果，动态调整试点范围，及时推广经验并组织后续试点工作。（2）鼓励开展低碳园区和社区示范。依托现有产业园区，建设以低碳能源供应和利用、低碳物流、低碳建筑为支撑的低碳产业园区，优化产业链布局和生产组织模式，集聚低碳型战略性新兴产业，培育低碳产业集群，研究确定示范园区低碳指标评价体系。结合大型居住区建设、新建社区和现有社区改造，鼓励开展低碳社区示范建设。（3）动员全社会共同参与。组织各类媒体深入宣传节能和应对气候变化政策法规，开展系列主题活动，普及节能低碳知识。深化全民节能行动，发挥工会、共青团、妇联、有关行业协会等组织和社团的作用，推进节能低碳进机关、进班组、进校园、进社区、进乡村等活动，构建政府引导、企业主体、全社会共同参与的节能低碳工作格局，营造“节能低碳，从我做起”的社会氛围。图2本市第一批低碳发展实践区试点单位（十）探索实施总量控制与市场交易制度开展能源消费总量控制与市场交易试点是深入推进节能和低碳发展的重大制度创新，也是进一步强化市场机制、完善行政调控的关键举措。将探索建立实施能源消费总量控制制度并逐步加强其约束力度，初步建立碳交易等交易制度的支撑体系，适时开展碳排放权交易试点。1．实施能源消费总量控制制度根据国家对能源消费总量的控制要求，结合本市经济发展趋势和国家下达的节能指标，进一步深化细化本市“十二五”能耗总量控制目标及分解落实方案，实施相应的考核和问责。（1）分解用能总量和增量控制目标。根据全市用能总量控制目标，按照各领域的用能需求增长趋势及节能潜力分解工业、交通运输业、建筑施工业、公共机构、商业、旅游、金融等领域的用能总量，按照各区县产业结构、发展定位、节能潜力等因素，分解各区县能耗总量控制目标，并进一步细化明确相关重点行业、开发区、用能单位等能耗总量和增量控制目标。（2）实施总量控制措施。将能耗总量控制性指标与单耗下降率约束性指标作为考核指标下达，并逐步提高能耗总量控制指标的考核权重和约束力。针对不同的总量控制对象，运用考核问责制度的同时，进一步健全、完善法规和配套政策，对超过总量控制目标的行为综合采取行政处罚、行业或区域限批、能源加价和交易机制等综合性措施，控制能耗总量的不合理增长，确保全市能耗总量控制目标的实现。2．探索实施碳排放交易试点根据国家有关部署和要求，加快探索建立市场化的碳减排机制，试点开展重点领域、行业或企业的碳排放交易和自愿减排交易活动，降低节能减碳成本。（1）试点实施碳排放权交易机制。研究制定出台本市碳排放交易的试点实施方案和相关配套政策措施，制定重点行业或企业碳核算方法，探索实施企业温室气体排放报告制度，初步建立碳排放权交易体系。力争在“十二五”期间开展碳排放权交易试点。（2）积极推动自愿减排交易活动。根据国家有关温室气体自愿减排交易管理的规定，鼓励企业积极参与自愿碳减排交易活动。从技术和政策等层面，研究自愿减排交易与本市试点实施碳排放权交易体系的衔接。总结和推广上海世博会自愿减排行动做法经验，搭建公众参与平台，鼓励社会团体、企业和个人参与自愿碳减排指标捐赠或购买。（十一）强化节能低碳基础支撑1．完善能源和温室气体排放统计计量体系加快建立完善能源及碳排放统计、监测、计量和核查工作体系。完善对重点地区、重点行业和领域数据质量监测，加强研究和制定温室气体排放量和减排量核查方法和工作规范。（1）提升能源计量水平。科学细化能源计量体系，贯彻落实国家《用能单位能源计量器具配备和管理通则》、《能源计量监督管理办法》。加强用能单位能源计量器具规范化、标准化配置管理，树立示范标杆，实现能源计量数据的智能采集和有效应用。继续扩大国家机关办公建筑和大型公共建筑在线分项计量系统安装范围。（2）完善能源和温室气体排放统计核算制度。进一步加强对本市能源流通消费的全过程统计，完善可再生能源利用统计制度，建立温室气体排放数据统计核算体系。组织编制本市温室气体排放清单，并探索开展本市重点行业主要排放源的碳排放因子实测工作。2．完善重点监控单位管理制度按照节能法律法规及相关政策文件对加强节能管理的规定，严格落实重点用能单位和节能监控单位的各项责任义务，建立全市统一的能效监控平台，进一步加强中央在沪企业、非工业领域重点单位的节能管理。（1）完善和深化重点监控单位节能管理。制定实施本市重点用能单位节能管理办法，建立全市统一的能耗能效监控平台，组织实施对重点用能单位的节能目标下达和考核。区县政府要相应加强对重点监控单位的节能管理和监督。（2）理顺中央在沪企业等重点用能单位的管理体制。对中央在沪重点用能单位，建立国家部委和地方政府节能联合管理制度。对尚未明确主管部门的重点用能单位，研究明确节能监管责任单位。（3）完善非工业重点用能单位节能管理体系。在深入做好工业领域重点用能单位管理的同时，督促非工业重点用能单位全面落实能源利用状况报告、内部能源审计、能源管理岗位设立、节能培训制度等基础工作，加强节能培训指导和信息服务。“十二五”期间实现非工业重点用能建筑开展能源审计覆盖率达到90%以上，每年完成80栋左右建筑的能效公示。3．加快制定完善地方能效标准体系按照“统一规划，分步实施，夯实基础，注重实效”的原则，在已出台国家和地方标准的基础上，加快构建完善本市地方节能标准体系，研究制定覆盖本市主要用能行业和耗能产品的节能地方标准100项以上。加大节能标准的宣贯培训力度，强化节能标准的推广应用和有效实施，开展能效对标达标行动，重点行业和产品的用能和碳排放普遍达到国内先进水平，部分达到国际先进水平。（1）加快制定完善主要耗能产品、行业的能耗限额和能效标准。根据本市主要耗能行业和产品现状，加紧制定主要耗能产品能耗限额、主要用能产品和设备能源效率、重点领域用能定额和综合能耗等强制性节能地方标准30项以上。鼓励企业制定高于国家、行业和地方标准的企业节能标准。引导企业、机构和社会更多应用标准化管理手段，持续提升重点行业、重点领域和重点企业产品能源利用效率。结合行业能效提升的实际情况，及时调整更新本市产业能效指南。（2）加快制定实施行业合理用能指南和节能管理标准。制定出台政府机关、旅游饭店、商场、学校、医院、交通运输业、电信业、金融机构等重点领域合理用能指南以及节能管理与方法、监测与评价、节能技术与服务等推荐性节能地方标准70项以上，并积极推进实施各项标准。（3）强化和提升建筑节能标准。根据本市气候条件、经济发展水平和居民生活习惯，按照“技术先进、经济合理”的原则，制定比现行建筑节能标准更具操作性、更易执行监督的建筑节能设计地方性标准。加快研究制定既有建筑节能改造指南等标准。制定房屋建筑、市政道路及其它基础设施的施工能耗限额标准或合理用能指南。（4）开展能效对标达标行动。加大对节能标准的宣传贯彻力度，制定实施本市能效对标达标行动计划和配套政策，积极推进节能标准化示范试点，培育50家能效对标示范企业，对标准执行情况开展监督检查以及节能效果的综合评价，采取价格、考核、财政等综合性措施，引导和督促用能单位“上对先进、下对限额”，推进能效持续提升。4．全面推行用能单位能源审计鼓励和支持用能单位开展能源审计，继续扩大用能单位的能源审计范围和领域。对重点用能单位存在未完成上年度节能目标、能源利用效率低于同行业平均水平等情形的，责令实施强制能源审计。（1）深入推进能源审计。继续推进工业用能单位能源审计，进一步扩大政府机关办公楼和大型公共建筑的能源审计范围，组织开展交通、电信、金融等领域的能源审计，完成700家工业重点用能单位和电信行业能源审计工作。对重点用能单位和大型公共建筑实施分层、分类能源审计，市政府相关部门开展本领域重点用能单位和大型公共建筑能源审计，区县政府推进实施本区县节能监控单位的能源审计。（2）充分利用能源审计报告成果。督促和推动用能单位按照审计报告的整改意见开展节能改造和强化节能管理。对节能潜力大的被审计单位，组织其与节能服务公司进行对接。加强对能源审计与节能改造效果的后评价。5．加强人才和队伍建设结合节能低碳和应对气候变化各项工作的开展，抓紧培养人才，锻炼队伍，全面提高工作能力和业务水平，为全面开展节能低碳和应对气候变化工作提供坚强有力的人才保障。（1）加强节能管理专业人员系统教育体系建设。推进在高等院校设立能源管理专业，围绕能源计量统计管理体系、节能基本原理和评价方法、重点领域通用节能技术以及能源审计、合同能源管理、能效标准和标识、清洁发展机制等内容开设专门课程，重视能源管理专业人员的系统教育和培养。结合国家能源管理师试点工作进展，在本市现有的能源管理人员岗位培训体系的基础上，研究强化能源管理师相关任职标准和条件，稳步推行能源管理师制度。（2）加快培养应对气候变化专业人才。重视和开展应对气候变化人才的能力建设，结合温室气体排放清单编制和实施碳排放交易试点，通过组织和参与各种形式的学习培训活动，加快培养应对气候变化的基础研究和科技研发人才、温室气体统计和核算人才、应对气候变化战略与政策专家队伍，提高编制地方和行业排放清单、碳核算核查的技术能力。积极参与应对气候变化领域的国际合作和交流，学习和借鉴国际社会成功的技术和经验，不断提高自身专业技术和研究能力。（3）强化节能低碳和应对气候变化的队伍建设。进一步理顺和完善节能管理体系，充实市、区县两级节能低碳和应对气候变化工作的人员力量，强化本市节能管理、能源和碳排放统计、计量、监察和核查等机构队伍。加强专家队伍建设，强化本市节能低碳领域长远战略、重大举措和关键技术的决策支撑。培育和支持建立一批节能低碳咨询、诊断、审计、监测、认证、审核等第三方机构，大力扶持合同能源管理企业的发展壮大。四、规划实施保障（一）强化目标责任和组织领导强化组织领导，健全节能和应对气候变化管理机制。市、区县政府及重点用能单位的主要负责人对本地区、本单位节能和低碳工作负总责，明确目标责任。各相关部门要进一步形成合力，确保责任到位、措施到位、投入到位、协同推进。1．完善目标分解和考核机制。深入落实条块分解的目标责任制度，继续实行区县、重点行业、重点用能单位相结合的节能目标分解制度。建立完善节能降耗成果考核指标体系，健全考核程序和内容。实行目标考核问责制度，加大对考核结果的公开力度，完善奖惩制度，落实奖惩措施。2．搞好规划任务分解落实。按照“统筹协调、分工负责”的原则，抓好年度工作任务分解。积极强化年度计划制定与实施，逐年落实约束目标，安排部署重点任务。加强节能减碳工作日常督导，协调推动重点工作落实。3．加强统筹调控和组织领导。在本市节能减排工作领导小组的基础上，调整成立本市应对气候变化和节能减排工作领导小组。主管部门要做好综合协调和监督管理等工作，有关行业管理部门和各区县政府要进一步加强力量及队伍建设，加大工作力度，切实履行本行业、本领域和本地区节能和应对气候变化管理职责。（二）加大资金投入力度，完善金融信贷与价格政策进一步加大资金投入力度，完善金融信贷和价格政策体系，扩大政策知晓面，提高资金使用效率和效益。1．加大节能低碳资金投入力度。市、区县两级政府逐步增加节能减排专项资金投入，并在科研和产业扶持方面加大节能低碳投入力度。同时，充分发挥好政府资金的杠杆作用，加大融资、信贷等方面优惠力度，吸引和带动社会资本和企业增加节能减排资金投入。研究创新金融管理体制，结合节能低碳产业发展特点，鼓励社会资金设立节能低碳公益性基金和产业发展基金。进一步加大节能减排资金政策的社会知晓度和公开监督力度。2．积极完善金融信贷政策。鼓励金融机构引入节能低碳评价因素，提供节能减碳项目融资、担保等金融服务。鼓励银行建立绿色信贷机制，设立绿色信贷专营机构。增加社会资本投入，鼓励企业通过市场化融资渠道、发行债券等方式广泛融资，支持节能环保相关制造和服务企业上市融资。支持设立节能低碳、新能源等各类绿色产业发展投资基金。3．推进和深化能源价格改革措施。取消对高耗能企业的优惠电价措施，加大差别电价实施力度，形成有利于节能低碳的价格机制。落实国家促进风力发电、太阳能发电、生物质发电的电价政策，完善地方新能源发电补贴机制。落实和完善天然气发电、分布式供能系统和余热余压发电等上网的价格支持政策。探索实施居民用电阶梯价格。（三）加强执法检查和社会监督依法开展规划实施的监督和评估，强化依法节能，加强动态管理，努力提高规划实施的效果。1．强化执法检查。市、区县有关部门组织开展节能专项检查，督促各项措施落实，严肃查处违法违规行为。同时，加强节能检查与环保、安全监管、建设、工商、质量技监等部门联动执法，加大监督执法力度。2．加强节能监察。加强对用能单位的节能管理制度、能源利用状况报告、主要设备能源利用效率以及执行高耗能产品单耗限额、淘汰用能设备和工艺等制度的执法监察力度，对涉及国家和本市能耗限额标准的重点用能单位进行专项监察。加强对固定资产投资项目开工建设、投入生产和使用等环节的节能监督检查，推进对建筑、交通、公共机构、商业、旅游及金融等领域的节能监察。3．接受立法机构和社会的监督。严格执行政府向同级人大定期报告节能工作的制度，接受人大监督。广泛听取人大、政协对节能和应对气候变化工作的意见建议。进一步强化社会监督和媒体舆论监督，定期公开全市及各领域、各区县节能目标完成情况和工作进展情况，主动接受社会各方面对本市节能和应对气候变化工作的监督指导。附件：1.上海市“十二五”主要领域用能总量控制目标2.“十二五”各区县用能总量控制目标附件1上海市“十二五”主要领域用能总量控制目标（万吨标准煤）<table align="center" border="1" width="600"><tbody><tr><td> </td><td>责任部门</td><td>领域</td><td>2010年基数</td><td>2015年用能控制目标</td><td>“十二五”用能净增量</td></tr><tr><td>1</td><td rowspan="2">市经济信息化委</td><td>规模以上工业</td><td>5569</td><td>6169</td><td>600</td></tr><tr><td>2</td><td>电信业</td><td>38</td><td>54</td><td>16</td></tr><tr><td>3</td><td rowspan="2">市建设交通委</td><td>交通运输业</td><td>1702</td><td>2282</td><td>580</td></tr><tr><td>4</td><td>建筑业</td><td>218</td><td>228</td><td>10</td></tr><tr><td>5</td><td>市商务委</td><td>商业</td><td>25</td><td>37</td><td>12</td></tr><tr><td>6</td><td>市金融办</td><td>金融业</td><td>36</td><td>52</td><td>16</td></tr><tr><td>7</td><td>市旅游局</td><td>旅游饭店</td><td>38</td><td>58</td><td>20</td></tr><tr><td>8</td><td>市卫生局</td><td>医疗卫生</td><td>18</td><td>28</td><td>10</td></tr><tr><td>9</td><td>市教委</td><td>学校</td><td>32</td><td>46</td><td>14</td></tr><tr><td>10</td><td>市政府机管局</td><td>市级机关</td><td>7.3</td><td>7.3</td><td>0</td></tr></tbody></table>注：表中数值均为各主管部门的节能考核口径。附件2“十二五”各区县用能总量控制目标（万吨标准煤）<table align="center" border="1" width="600"><tbody><tr><td>区县</td><td>2010年基数</td><td>2015年用能控制目标</td></tr><tr><td>金山</td><td>151</td><td>218</td></tr><tr><td>奉贤</td><td>173</td><td>250</td></tr><tr><td>崇明</td><td>52</td><td>73</td></tr><tr><td>嘉定</td><td>214</td><td>270</td></tr><tr><td>宝山</td><td>149</td><td>188</td></tr><tr><td>松江</td><td>249</td><td>314</td></tr><tr><td>长宁</td><td>76</td><td>95</td></tr><tr><td>闸北</td><td>52</td><td>65</td></tr><tr><td>浦东</td><td>659</td><td>813</td></tr><tr><td>青浦</td><td>175</td><td>216</td></tr><tr><td>闵行</td><td>277</td><td>342</td></tr><tr><td>杨浦</td><td>63</td><td>78</td></tr><tr><td>普陀</td><td>66</td><td>82</td></tr><tr><td>虹口</td><td>72</td><td>88</td></tr><tr><td>徐汇</td><td>130</td><td>158</td></tr><tr><td>黄浦</td><td>121</td><td>149</td></tr><tr><td>静安</td><td>53</td><td>65</td></tr></tbody></table>注：表中数值均为各区县的节能考核口径。</div>

上海市住房发展“十二五”规划

市政府印发上海市节能和应对气候变化“十二五”规划