市政府印发上海市节能和应对气候变化“十二五”规划

2012-03-23来源：上海市人民政府阅读数：402

节能和应对气候变化是当前和未来一段时期我国面临的重大战略任务，是上海率先转变发展方式的重要抓手和突破口，事关全局和长远发展。为促进上海转型发展，推动本市“十二五”节能降耗和应对气候变化工作，确保实现本市“十二五”节能和碳减排目标，根据党中央、国务院关于建设“资源节约型、环境友好型社会”的部署以及《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，制定本规划。

一、“十一五”回顾和形势分析

（一）“十一五”回顾

“十一五”时期是本市节能工作推进力度最大和应对气候变化工作实现关键起步的五年。在党中央、国务院的领导下，上海全面落实节约资源的基本国策，广泛发动全社会共同参与，节能和应对气候变化工作取得显著成效。

1．“十一五”节能目标顺利完成，能源利用效率持续提高。全市万元生产总值能耗从2005年的0?89吨标准煤下降至2010年的0.71吨标准煤，如期完成下降20%的节能目标，相当于节约2800多万吨标准煤。火力发电、精品钢、乙烯、水泥等主要工业产品单耗以及航运、航空周转量能耗等交通运输单耗明显下降，其中外高桥第三发电厂供电煤耗达到世界领先水平。

“十一五”期间本市万元生产总值能耗变化情况

图1“十一五”期间本市万元生产总值能耗变化情况

2．重点工程项目大力推进，低碳能源比重和碳汇能力持续提高。实现铁合金、平板玻璃等行业的整体退出，完成淘汰落后产能项目2873项，节约480万吨标准煤。实施工业锅炉（窑炉）改造等节能工程804项，节约245万吨标准煤。关停南市电厂等小火电机组178万千瓦，实施既有建筑节能改造2898万平方米，推广节能空调164万台、高效节能灯近2400万只。建成进口液化天然气（LNG）一期、东海大桥海上风电等一批低碳能源项目，能源结构不断优化，煤炭占一次能源消费比重从2005年的52.8%降至2010年的49.2%，天然气占比从2005年的3.1%增至6.0%，可再生能源、外来核电水电等非化石能源占比达到6%。新建绿地6600公顷，绿化覆盖率从2005年的37%提高到2010年的38.2%。新增林地面积18万亩，森林覆盖率从2005年的11.0%提高到2010年的12.6%，碳汇能力进一步提升。

3．节能管理体制基本建立，政策机制不断完善。修订、制定出台《上海市节约能源条例》和《上海市建筑节能条例》，明确了政府、用能企业及其他机构的责任义务，确立了一批重要节能制度。成立市、区县两级节能减排工作领导小组，形成了市级行业主管部门和区县政府“部门联动、条块结合”的管理模式。组织实施各区县节能目标责任考核。制定和实施“批项目、核能耗”和新建建筑设计节能审查制度。设立节能减排专项资金，出台10多项扶持政策，市、区县两级政府累计安排专项资金超过60亿元，带动全社会节能总投入超过200亿元。大力培育节能服务市场，制定出台了推动合同能源管理发展的系列政策，实施合同能源管理项目600余项。

4．低碳发展实践取得进展，适应气候变化能力有所增强。实施宝钢高炉煤气发电等一批清洁发展机制(CDM)项目，年减排二氧化碳约650万吨。建设华能石洞口电厂碳捕获（CCS）项目，年捕获二氧化碳能力达10万吨。确定虹桥商务区、崇明岛、长宁区虹桥地区、临港地区等8个区域作为第一批试点单位，启动全市低碳发展实践区试点。建立了“政府主导、部门联动、社会参与”的气象灾害防御体系，本市气象灾害预警能力接近世界先进水平。

5．各项基础工作扎实推进，技术支撑和队伍建设初见成效。制定出台《上海市单位GDP能耗统计指标体系实施方案》，开展全市季度能耗核算和分部门、分区县年度单位增加值能耗核算。启动全市温室气体排放清单编制工作。重点用能单位能源计量器具配备合格率提高到80%左右，80幢公共建筑完成安装分项计量监测系统。发布地方单位能耗限额标准8项、节能管理标准4项及建筑节能相关标准和技术规程17项。推进700多家工业重点用能单位能源审计，挖掘节能潜力300万吨标准煤；开展公共机构和大型公共建筑共计286幢楼宇的能源审计。超超临界电站锅炉、钠硫电池、新能源汽车等关键节能低碳技术攻关取得突破。建立第三方节能量审核和节能服务企业备案管理制度，登记备案的节能服务公司达到115家。组建成立上海环境能源交易所。

6．成功举办首次“低碳世博”，全社会节能低碳意识理念显著提升。在世博会历史上首次提出“低碳世博”理念，通过清洁能源、建筑节能、低碳交通、绿色出行、自愿碳减排等多种形式，开展节能低碳活动，并广泛倡导参观者、参展企业、世博场馆等实现自身碳中和。每年举办“节能宣传周”。2009年建成上海科学节能展示馆，成为国内展示面积最大、展项最全、展示节能技术最先进的公益性节能和新能源技术产品展示平台。市经济团体联合会推动在全市13家试点行业协会和30家试点企业共建立了111个节能减排（JJ）小组。市总工会、市妇联、团市委开展了“我为节能减排做贡献”、“节能减排家家行”、“低碳家庭时尚生活”、“上海市大学生节能减碳创新行动”、“青年岗位能手节能减排示范行动”等多项活动。通过这些活动，全市企业和居民的节能低碳意识理念明显加强，为继续推进节能低碳工作奠定了良好的基础。

在进一步推进节能和应对气候变化工作方面，本市还面临一些困难和问题。一是产业结构偏重的格局没有根本改变。目前，本市工业用能占全市用能约56%（其中重化工业用能占全市用能近40%），与发达国家一般工业用能占1/3左右的水平相比明显偏高。二是节能难度进一步加大，成本进一步提高。“十一五”期间,推进实施了一大批投资少、见效快的淘汰落后产能和节能技改项目，进一步拓展节能空间的成本越来越高，难度越来越大。三是能耗标准、节能统计监察等基础工作仍需进一步强化。目前，本市能耗标准还没有全面覆盖重点耗能行业，各类公共建筑和公共机构能耗标准和用能指南也普遍缺乏，节能统计、监察力量与快速增加的工作任务相比还有较大差距。四是节能设备、产品和专业服务尚不能形成有力支撑。节能设备产品和关键技术存在成本高、可靠性不够、进口依赖强等问题，节能服务市场尚未真正形成，节能服务机构核心竞争力有待进一步提高。五是节能低碳意识和理念还有待进一步提升和强化。“十一五”以来本市居民和企业的节能低碳意识虽有明显加强，但还没有把节能低碳作为社会责任和提升企业持续竞争力的重要方面，节能低碳的自觉性、主动性不强。

（二）形势分析

为应对气候变化挑战和保障能源供应安全，节能低碳发展已是当前及未来相当长时间世界各国的主流发展方向。“十二五”期间上海推进节能减排和低碳发展既面临着巨大的压力和挑战，也蕴含着重要机遇。

1．国家提出了更高的节能低碳发展要求。上海作为东部沿海发达地区将承担更重的节能降碳指标任务，但随着一批重大项目的落地建设、国际航运中心建设的加快推进、居民生活质量的进一步提高，“十二五”期间上海工业、交通、建筑、生活等领域用能仍将继续保持较快增长，必须进一步加大工作力度、实现更大的突破创新，以完成国家下达的节能降碳目标。

2．资源环境约束和适应气候变化的压力日益加大。“十二五”期间本市资源环境约束进一步凸显，对能源消费和碳排放控制也提出了更高的要求。首先，能源资源保障难度加大，本市能源主要依赖市外和国际资源，能源项目（尤其是电网、天然气管网等）建设难度逐步增加，保障供应的压力日益加大。其次，本市环境容量已突破极限，酸雨、臭氧、灰霾污染日益严重，环境空气质量与国际大都市、宜居生态环境的规划目标相比存在很大差距。此外，上海是典型的河口型特大城市，人口高度密集，受气候变化的影响更大、更直接，预计未来极端高温、强对流、风暴潮等极端天气气候事件多发，影响更强，对城市防灾减灾等适应气候变化工作将提出更高的要求。

3．节能低碳发展存在重大机遇。一是节能低碳压力将进一步促进产业结构优化调整，倒逼本市下大决心加快推进重大项目和重点区域的战略性调整。二是世界各国围绕节能、新能源等低碳技术和产业的竞争日趋激烈，将会加速关键技术突破和降低成本，为本市推广应用这些技术、产品提供了更多的选择和支撑。三是上海已把节能环保和新能源产业作为下一步支持发展的重点方向，国际国内加大对节能低碳的资金投入和政策支持力度，为本市发展节能低碳技术、装备制造及相关服务产业提供了更大的市场空间和发展机遇。

二、“十二五”发展指导思想和目标

（一）指导思想

深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕本市建设“四个中心”总目标和“创新驱动、转型发展”总要求，把做好节能降耗和应对气候变化工作作为推进转型发展的着力点，以提升能效为主线，以能源消耗强度下降和能源消费总量控制“双约束”为统领，以结构调整为根本，以技术进步为支撑，以市场机制为关键，以全民参与为基础，为加快建成宜居宜业城市奠定扎实基础，在全国率先走出一条能源资源集约利用、生态环境友好的低碳发展道路。着重从六个方面推进节能和应对气候变化工作：

一是坚持节能低碳推进经济社会转型发展，更加注重能源利用效率提升。继续把节能低碳作为未来城市规划布局、产业项目选择、生产生活方式转变的重要考量因素。加快制定主要领域、重点行业及主要用能产品的“先进值、准入值、限额值”的能耗标准体系和用能指南，并以对标达标为抓手，切实提高能源利用效率。

二是坚持能耗强度约束，更加注重能源消费总量控制。在继续降低单位产出能源消耗的同时，实施能源总量控制制度。对于用能量大、增长快、单位能耗产出效益低的高耗能行业和项目，以及用能总量大、增长快的区县、园区等，加大总量控制力度，抑制不合理的用能需求。

三是坚持以结构节能为根本，更加注重技术进步和强化管理挖掘节能潜力。继续把结构节能作为今后一段时期的治本之策，通过控制高耗能产业新上项目和淘汰落后产能，优化产业结构。同时，进一步加大节能技术改造力度，不断提高能源管理水平，挖掘节能潜力。

四是坚持以政府推动为引领，更加注重运用市场机制和法律法规调动用能主体节能积极性。在加强和完善各级政府组织领导、政策扶持、目标分解考核等工作的同时，通过发展节能服务产业、推进节能产品认证和能源管理体系认证、建立节能和碳交易市场，为企业节能降耗开辟新的路径。通过加大价格改革力度和覆盖面，引导企业自觉节能。通过强化节能执法监督，督促用能单位切实履行法律法规明确规定的各项节能义务和责任。

五是坚持以工业领域为重点，更加注重多领域、全社会节能低碳发展。在继续做好工业领域节能降耗工作的同时，深化建筑、交通、公共机构等领域节能工作，努力提高各领域能源利用效率。在生活、中小企业等相对薄弱领域实现突破，动员全社会力量参与节能，全面推动资源节约型社会建设。

六是坚持努力减缓温室气体排放，更加注重强化适应气候变化工作。在推进节能低碳发展、减少温室气体排放的同时，进一步加强城市防洪、排涝能力建设，完善防灾减灾应急预警系统建设，加强适应气候变化的基础研究，逐步提高适应气候变化能力。

（二）目标

到2020年，上海力争实现传统化石能源消费总量的零增长，能源利用效率主要指标达到国际先进水平，人均能源消费量和碳排放量基本实现零增长，单位生产总值二氧化碳排放量比2005年下降40%-45%。

“十二五”期间，合理控制能源消费总量，能耗强度和碳排放强度明显下降；主要用能领域的能源利用效率进一步提高，主要耗能产品单耗达到国际或国内先进水平；能源结构进一步低碳化，非化石能源占比较快上升；节能低碳产业快速发展，关键技术与融资体系建设取得重要进展；碳汇能力有所增长，适应气候变化能力显著增强；初步形成低碳消费和生活模式，节能低碳意识在全社会得到广泛普及和接受。具体目标包括：

——单位生产总值能耗和二氧化碳排放继续保持全国领先地位。2015年单位生产总值综合能耗下降到0?58吨标准煤/万元左右，比2010年下降18%（比2005年下降34%），继续保持在全国前列。单位生产总值二氧化碳排放量比2010年下降19%（比2005年下降35%以上）。

——能源消费总量得到有效控制。到2015年，完成国家下达给本市的能源消费总量控制目标。

——主要用能领域能源利用效率进一步提高。“十二五”期间，本市规模以上工业单位增加值能耗下降22%，主要工业产品单耗达到届时国际先进水平。航运、航空单位运输周转量能耗水平比2005年有较大幅度下降。主要领域公共建筑单位建筑面积能耗水平下降8%-10%。

——区县单位增加值能耗进一步下降。“十二五”期间，各区县实现与其产业结构、发展定位、节能潜力等相适应的单位增加值能耗下降幅度目标。

——能源消费结构进一步低碳化。到2015年，煤炭占一次能源消费比重下降到40％左右，可再生能源、外来核电、水电等非化石能源占一次能源消费比重提高到12%左右。

——节能低碳产业快速发展。“十二五”期间，节能低碳产业保持年均增长20%，到2015年，实现行业产值800亿元左右。

——碳汇能力有所增长。到2015年，森林覆盖率达到15%，建成区绿化覆盖率达到38?5%。碳捕捉能力实现一定幅度的增长。

——适应气候变化能力显著增强。进一步提高城市综合防灾能力，到2015年，具有较强的适应气候变化能力。

表1“十二五”全市节能和应对气候变化指标体系

类别指标名称单位目标值指标性质备注
总体指标单位生产总值能源消耗降低率%18约束性国家下达指标
单位生产总值二氧化碳排放量降低率%19约束性国家下达指标
2015年全市能源消费总量万吨标准煤以国家下达指标为准控制性 
能效提升工业万元增加值能耗下降率%22约束性 
建筑施工业万元增加值下降率%15约束性 
营运船舶单位运输周转量能耗下降率%20约束性 
航空客货运输业单位运输周转量能耗下降率%18约束性 
市级机关单位建筑面积能耗下降率%10约束性 
旅游饭店单位建筑面积能耗下降率%8约束性 
商场单位建筑面积能耗下降率%8约束性 
学校单位建筑面积能耗年均上升率%不超过2约束性 
医院单位建筑面积能耗下降率%8约束性 
能源低碳化2015年煤炭消费总量万吨5800左右预期性 
2015年非化石能源占一次能源比重%12左右约束性 
增强碳汇林业湿地等新增碳汇能力万吨20预期性 
2015年森林覆盖率%15约束性 

注：1.营运船舶单位运输周转量能耗下降率、航空客货运输业单位运输周转量能耗下降率

为2015年相对于2005年的下降值。

2.控制性指标在工作目标考核中占一定权重，但还不

是约束性指标，其具体权重和力度要求根据国家的部署要求及本市实际需要确定。

表2“十二五”各区县增加值能耗下降目标

区县增加值能耗下降率（%）
浦东新区18
宝山区18
嘉定区18
松江区18
徐汇区17
长宁区17
普陀区17
闸北区17
虹口区17
杨浦区17
闵行区17
青浦区17
金山区16
奉贤区16
崇明县16
黄浦区15
静安区15

三、“十二五”发展具体举措

（一）发挥结构调整节能降碳效应

结构调整是节能降碳的治本之策。“十二五”期间，本市不仅要在“增量”上严格限制新上高耗能、高碳排放项目，在“存量”上也要加快淘汰落后的生产能力、用能设备和产品，同时还要下大决心推动实施重大项目、重点区域的战略性调整转移。此外，能源结构的低碳化也是本市节能降碳的重要内容和支撑。

1．严格控制新上高耗能项目

（1）继续实施“行业限批”和“区域限批”制度。综合考虑产业导向、能耗总量控制、土地规划和环境容量等方面约束，制定完善本市产业发展指导目录，对能耗高、污染重、从长远看不适合在本市发展的行业，限批新上项目。对部分环境容量和用能总量受限的区域，继续限批新上项目。

（2）严格实施前置性能评制度。制定出台本市固定资产投资项目节能评估和审查管理实施办法及配套文件，实施全面、严格的“批项目、核能耗”制度，将节能评估文件及其审查意见作为项目审批、核准或开工建设的前置性条件，以及项目设计、招投标、施工和竣工验收的重要依据。逐步建立全市统一的固定资产投资项目能评审查平台，对项目的能源消费情况进行核定和汇总分析。

2．加大落后产能和落后用能产品淘汰力度

（1）继续大力推进落后产能淘汰。完善落后生产能力退出机制，制定高耗能行业、工艺和设备淘汰目录，制定淘汰计划及相关配套政策。完成重点行业的产业调整项目3000-3500项（含生产线调整），纺织印染、小型钢铁、砖瓦、制革、零星化工（含危化）、医药原料药及中间体、橡胶塑料制品、普通建材、有色金属冶炼及加工、落后通用设备制造等领域调整不断加快。小型的炼钢及热轧工艺、传统纺织印染、制革全行业退出；零星化工全部调整；危化与电镀、热处理、锻造、铸造等四大工艺企业（加工点）数量减半并进入专业园区；水泥等建材行业基本实现整体调整；医药原料药及中间体、橡胶塑料制品、有色金属冶炼及加工、落后通用设备制造等行业产能压缩，集中度明显提高。

（2）加快淘汰落后用能产品和设备。在全市公共机构中全面淘汰低效照明产品，在全市居民中推广紧凑型荧光灯等高效照明产品，淘汰剩余白炽灯。加速本市存量电机更新替换，实现存量电机替换400万千瓦以上。落实18000万台S7系列及以下变压器更新替换。

3．推进重大产业项目和重点区域的战略调整

（1）积极推动钢铁行业的调整转移。推动中心城区和郊区城市建成区的钢铁企业调整搬迁，实现钢铁生产能力和用能总量从“保持稳定”向“有所削减”转变。

（2）大力推动化工行业的总体布局调整。石油化工行业主要产品生产能力和用能总量从“持续增长”向“趋于稳定”转变。加快淘汰石化企业15万吨级乙烯生产线，加快推进高桥地区化工项目的搬迁调整，并积极推动全市化工行业的整体布局调整。

（3）着力推进重点区域专项调整。重点推进外环以内中心城区和水资源保护区域、重点环境治理区域、人口密集区以及规划产业区块外存量工业用地的布局调整，有序推进吴淞工业基地、吴泾工业基地、高桥石化基地、星火开发区、桃浦工业基地、宝山南大地区等传统产业基地结构调整。“十二五”期间力争完成25-30个重点区域调整专项。

4．显著降低高碳能源比重，加快发展低碳能源大力发展低碳化石能源和非化石能源，到2015年，本市非化石能源（包括可再生能源和外来水电、核电等）占一次能源消费比重提升至12%左右。

（1）严格控制煤炭消费总量。扩大基本无燃煤区的区划范围，实施中小锅炉和工业窑炉的清洁能源替代，继续实施电力工业“上大压小”。

（2）大幅提高天然气消费比重。提高气源供应、管网输配和储备调峰能力，进一步加大天然气替代力度。

（3）大力发展非化石能源。以海上风电、光伏建筑一体化、光热利用、生物质沼气发电等为重点，进一步加大可再生能源发展力度。

（二）深入推进工业节能和温室气体减排

工业是本市能耗和温室气体排放最多的领域，均占全市一半以上，“十二五”仍是本市节能降耗和控制温室气体排放的重中之重。未来五年，工业领域要发挥工作基础较好、队伍力量较强的优势，以高载能行业、用能大户、主要耗能产品为重点，以能效提升工程为抓手，进一步把工作做深、做实、做精，力争取得更大的成效。

1．深入推进工业节能技改工程

重点针对电机系统、锅炉及蒸汽系统、余热余压回收利用、能量系统优化、变压器及输配电系统等应用面广、潜力大的关键用能设备、产品和系统，加快高效节能技术的推广应用，不断提高用能效率。

（1）电机系统节电工程。工业电机及拖动系统用电占工业总用电量的70%左右，是主要的用电设备。鼓励企业采用高效电机、高效风机水泵和变频传动装置，辅以电机拖动系统优化设计、改造和运行，提升电机系统运行能效。大力推进老旧电机更新替换，推广应用800万千瓦高效电机，实施共计76万千瓦的电机变频调速改造。

（2）锅炉及蒸汽系统节能工程。推进14个工业区小燃煤锅炉集中供热或热电联产改造，推进重点行业2400台工业锅炉蓄热、优化燃烧、余热回收等节能改造，全面实现1500台燃煤（重油）工业锅炉的天然气、生物质能等清洁能源替代。

（3）余热余压回收利用和能量系统优化工程。开展钢铁行业高炉、焦炉和转炉煤气回收利用，冶金、石化、化工、建材和纺织等行业余热利用、冷凝水回收及锅炉压差发电等项目。重点在石化、化工、冶金等行业组织实施能量系统优化工程，推广能源中心技术，以集中的能源调配动态平衡能源供需，降低企业综合能耗。

（4）推进电力节能技改工程。推广使用高效S11及以上变压器，落实18000台S7系列及以下配电变压器淘汰替换。采用高压变频技术、汽轮机通流改造、水系统能量优化、低温省煤器改造、机炉协调控制等措施，进一步降低发电厂用电率。抓好电网精细化管理，完善供、售电侧的电能采集系统，降低电网线损。加大节能发电调度力度，在确保电网安全运行的前提下，调用高能效发电机组替代低能效发电机组发电。

2．强化用能大户和重点耗能产品的节能监控管理实施信息技术与传统节能技术融合工程，加强用能大户、重点用能单位和重点耗能产品的动态监控，强化预测预警，保障工业领域用能总量的有效控制和能效水平的持续提升。

（1）强化用能大户和重点用能单位的能源管理。实施“5+10+50”能源管理工程，即重点推进宝钢、华谊集团等5家企业建立能源管理控制中心，推进10家企业建立可视化监控系统试点，实施50家重点用能单位节能在线监控，加强用能大户和重点用能单位的能源运行动态监控。鼓励重点用能单位运用信息技术和手段，加强生产过程能源消耗和能效水平的监测和精细化管理。

（2）加强重点用能单位能耗及能效的预测预警。依托工业节能监控平台，加强对重点用能单位主要耗能设备、工艺系统的能效监测，并探索开展能耗、能效的预测预警，着重强化对本市高耗能、高污染、低效益的工业重点用能单位的能耗及能效监测和预测预警，切实保障工业能源消耗总量控制及能效提高目标的完成。

（3）建立重点耗能产品的能效监控体系。针对钢铁、石化、化工、电力、水泥等高耗能行业，探索建立行业主要产品单耗、重点装备、重点设备的能效水平监控体系，保障本市工业重点耗能产品考核指标的有效实现。

3．控制工业过程温室气体排放

工业过程是重要的温室气体排放源之一，控制工业过程温室气体排放是减少温室气体排放的关键组成部分。针对温室气体排放的重点工业行业，开展温室气体排放核算，研究落实控制措施。

（1）摸清工业过程温室气体排放情况。针对钢铁、水泥、半导体、硝酸、甲醇、二氯乙烷、氯乙烯、炭黑等重点行业、重点企业和重点工业产品生产，分析目前活动水平数据及温室气体排放因子，核算各行业工业过程的温室气体排放量。

（2）控制工业过程温室气体排放。在钢铁行业中，鼓励采用以废钢为原料的短流程工艺。在水泥生产中，研究利用电石渣、脱硫石膏、粉煤灰等固体工业废渣和非碳酸盐原料替代传统石灰石原料，发展新型低碳水泥。对半导体、硝酸、甲醇、二氯乙烷、氯乙烯、炭黑等重点行业，通过改进生产工艺，采用控排技术，实施一批控排示范工程，减少工业过程温室气体排放。

（三）加快推进交通节能低碳发展

交通是本市用能增长最快的领域，也是工作基础和力量相对薄弱、节能难度较大的领域。“十二五”时期，本市将大力推动倡导公交优先和低碳出行，加快推进交通方式集约化和交通管理智能化，实施交通设施节能技改，遏制用能快速增长势头，不断提升交通领域能效水平。

1．大力落实公交优先和低碳出行

进一步加大对公交发展的支持力度，加强换乘设施规划建设，显著提高公交准点率、吸引力和服务水平，引导市民选择合理的出行方式。到2015年，中心城区公交出行占使用交通工具出行的比重提高至50%，轨道交通客运量占公共交通客运量的比重达到50%。

（1）发展低碳公共交通。大力推进以轨道交通和换乘枢纽为重点的交通基础设施建设，同步建设公交专用道及相关配套道路，解决“最后一公里”交通难题。确保公交汽电车路权使用优先，并大力发展微循环交通网络，有效提升居民城市公交分担率。至“十二五”期末，形成轨道运营线路600公里以上、公交专用道250-300公里。落实执行道路运输车辆燃料消耗限值核查制度，提高新投放车辆能源利用水平。研究制订公共汽电车、出租车和营运船舶能耗标准。推进公共汽电车、出租车和营运船舶燃料消耗准入与低能效、高排放车辆（船舶）退出试点。加快淘汰高能耗、高污染运营车船，鼓励老旧车船提前报废更新。

（2）提倡低碳出行。在继续通过牌照拍卖政策控制私人汽车增长幅度的同时，研究实行道路拥挤收费、区域化差别化停车收费、合乘车道等引导居民减少汽车使用的政策。推进和鼓励慢行交通系统的发展，扩大公共自行车租赁的使用范围，形成更密集的自行车租赁点连锁网络。整合交通出行信息资源，充分利用互联网、电话、电视网络、广播电台、移动媒体等信息服务手段，建立统一的公众出行信息服务平台。倡导绿色低碳出行，力争到2015年出租车电调率由3.0%增加至3.5%。

2．促进对外交通低碳化发展

根据上海建设国际航运中心的城市功能定位，积极应对航空等行业国际低碳新规则和新要求，大力发展集约化交通，优化国际航运中心集疏运体系，实施综合物流畅通工程，降低能耗和碳排放水平。

（1）积极应对国际航空等领域碳配额和交易的冲击。在国家有关部门的指导和协调下，加快研究国际航空、海运领域实施强制碳配额和交易对本市主要航空、海运企业的影响及应对措施。开展主要航空、海运企业碳排放状况的核算，推广应用能效管理系统，探索应用生物质燃料，积极采取控排措施，有效降低温室气体排放。

（2）优化国际航运中心物流系统。进一步优化交通运输方式和集疏运系统，大力发展水水中转与海铁联运，继续推进内河高等级航道和集装箱港区建设，争取实现集装箱水水中转比重增加到45%。加强铁路集装箱的运输能力，力争实现2015年集装箱铁路集疏运比重突破1%。开展公路甩挂运输试点示范，提高货运实载率。实施综合物流畅通工程，推进综合物流公共信息平台建设，研究推广港口能源管理信息系统、集装箱码头集卡全场智能调控系统和智能化数字港口管理等技术，推进建设长三角港口群物流综合信息共享机制。

（3）推进对外交通低碳化。结合空港枢纽设施完善和浦东铁路的建设，加大轨道交通网与铁路网、城市公交与铁路等对外交通枢纽的整合力度，进一步优化城市公交客运枢纽站点的布局，加强城市公交与航空、铁路等大型客运枢纽的衔接。

3．实施交通设施和运输工具节能技改

积极开展交通设施和运输工具节能改造，推广使用节能低碳运输工具，提升交通运输领域的能效水平。

（1）推进交通设施节能技改。抓好机场、港口和轨道交通车站等交通基础设施的节能低碳工作。浦东国际机场和虹桥国际机场建设向所有停靠机场的飞机提供桥载电源的系统和设施，推广使用桥载电源，减少航空煤油使用量，并开展空调系统、照明等节能改造，使其能耗水平稳步下降。搭建航港岸电使用的工作平台，扩大船舶靠港使用岸电，推动上海港100%实现港口轮胎式集装箱门式起重机（RTG）“油改电”。到2015年，完成60座轨道交通车站电机系统变频调速、智能化控制技术的改造。

（2）推进交通运输工具节能技改。鼓励航空企业实施加装翼梢小翼等技改项目，鼓励航运企业实施船舶主机滑阀式油头技术改造等技改项目。推进铁路电气化改造，提高电力机车牵引工作量比重，力争形成年节约1?5万吨标准煤的能力。推广使用轨道交通列车变频空调、定额空调新风门调节等节能新技术。积极推广高效照明产品在公交、轨道车辆上的应用，努力实现行业全覆盖。

（3）推广使用节能车辆。推进千辆级节能与新能源公交车、出租车示范运行，有序推进私人购买新能源汽车试点，同步落实相关基础设施的配套建设。扩大公交车及货运车辆的乳化柴油试点规模，建立和完善道路运输车辆燃料消耗限值核查制度，严格限制高能耗车辆进入营运市场。

（四）推广绿色低碳建筑

建筑是本市用能刚性较快增长的领域，用能比重持续提高，目前占全市用能已超过20%。除了用能主体的行为节能和管理节能外，提高建筑物本身的能效水平是提高建筑能效的关键支撑和重要方面。

“十二五”本市将进一步提高新建建筑节能标准并加强监管，全面推进既有建筑节能改造，大力推广绿色低碳建筑。

1．大力发展低碳建筑

实施更高建筑节能标准，加大可再生能源在建筑的应用力度，有效控制全市建筑单位面积能耗水平。试点开展建筑碳排放核算应用示范，采取节能控排措施，大力发展低碳建筑。

（1）推进新建建筑执行更高节能标准。新建居住建筑全面执行本市65%节能设计标准；新建公共建筑在实施50%节能设计标准的基础上，逐步推广实施65%节能设计标准。探索应用更为适合上海地区气候特性、适用于不同建筑类型的建筑节能地方标准。同时，在新建建筑施工、验收、运营管理等环节，加强对贯彻执行节能标准的监管检查，探索研究将建筑设计能耗与实际运行能耗挂钩的机制。

（2）加大可再生能源在新建建筑中的应用力度。加强太阳能在新建建筑和既有建筑改造中的推广应用，重点推广太阳能光热建筑一体化技术体系，6层及以下居住建筑和有热水需求的公共建筑须采用太阳能热水系统，鼓励7层及以上居住建筑安装太阳能热水系统。到2015年，实现累计安装太阳能光热集热面积60万平方米。进一步规范完善地源热泵技术体系，鼓励适宜可行的地方应用浅层地热能利用技术，到2015年，实施安装面积400万平方米。促进建筑屋顶太阳能光伏一体化发展，并推广太阳能光伏建筑一体化建筑构件的规模化开发应用，到2015年，新增太阳能光电建筑应用装机容量25兆瓦。

（3）发展低碳绿色建筑。针对不同用能特点的大型公共建筑，开展建筑碳排放状况研究。研究并积极推进主要建筑用能部位、设备及运行管理等方面的节能低碳措施，试点建设“零排放”建筑，有效减少建筑碳排放量。推广世博场馆所采用和展示的先进低碳技术。开展屋顶绿化与立体绿化研究和建设。大力推进地方性绿色建筑评价标识工作，到2015年，完成创建绿色建筑面积1000万平方米以上。

2．稳步推进既有建筑节能改造

坚持观念创新、机制创新、技术创新，继续实施既有建筑节能改造，持续提升能效水平。

（1）大力推进公共建筑节能改造。通过节能市场培育、合同能源管理机制等措施，大力推进既有公共建筑节能改造，实施改造建筑面积1000万平方米。其中，节能门窗、加装遮阳设施等单项节能改造建筑面积500万平方米。

（2）继续推进居住建筑节能改造。通过财政扶持、示范引导，扎实推进既有居住建筑节能改造。通过实施节能门窗、加装遮阳设施等措施，改造既有居住建筑面积1500万平方米。

（3）试点开展工业建筑节能改造。针对部分有空调要求的工业建筑，研究有针对性的保温体系、遮阳等围护结构改造技术并开展示范应用。在企业能源审计的基础上，推进空调系统、照明系统等工业建筑主要用能系统的节能改造，降低建筑相关能耗。

3．强化施工节能管理

进一步加强建设施工环节的节能监管，探索开展建筑全周期碳排放研究，降低温室气体排放。

（1）加强建筑施工降耗。以创建节约型工地为抓手，优化施工组织设计，强化节能施工、绿色施工等措施，降低施工能耗。大力发展住宅产业化、全装修住房。“十二五”期间，建筑施工业万元增加值能耗要下降15%。

（2）开展高排放建材产品节约替代示范工程。研究改进工程技术标准，通过广泛应用高强度、高性能混凝土和钢材，提高工程建筑质量，延长使用寿命。鼓励可再生材料替代传统钢材，鼓励开发和使用高性能、低消耗的新型材料替代传统钢材，发展和示范使用新型低碳水泥，积极开发和推广应用新型的节能保温材料。

（五）全面提升国家机关和大型公共建筑能效水平

本市公共建筑面积占民用建筑总面积的25%，用能占民用建筑总用能达60%。相比于其他领域，大型公共建筑尤其是国家机关等公共机构节能低碳成效的示范带动作用更大、宣传影响范围更广。“十二五”本市将全面启动和深化各相关行业的公共建筑节能工作，推进实施能耗定额管理制度，力争做出更大贡献。到2015年，市级机关单位建筑面积能耗要比2010年下降10%；卫生、旅游、商业等领域单位建筑面积能耗比2010年下降8%。

1．突出发挥国家机关示范作用

（1）健全节能管理制度。理顺全市公共机构节能管理的体制机制，建立健全全市国家机关能耗统计、计量、审计、标准、考核的相关规章制度。加强国家机关行为节能和能源消费成本核算，建立能耗水平与行政经费预算互动的管理模式和科学的节能监察与考评办法。制定实施国家机关办公建筑用能指南和能源消耗定额。建设本市国家机关办公建筑能源计量与远程监测系统平台。

（2）推进技术改造和管理节能。重点采用建筑外遮阳、玻璃幕墙贴膜等节能技术，实施建筑围护结构改造45万平方米，实现节能量约500吨标准煤。推广采用新型的高效节能空调，结合变频控制系统和热回收技术等措施，实施改造面积24万平方米，实现节能量约1500吨标准煤。推广高效节能照明系统，实施改造面积15万平方米，实现节能量约800吨标准煤。进一步降低电脑等办公设备的待机能耗，实现节能量约1500吨标准煤。加强对网络机房、锅炉房等重点用能场所的监管。

（3）推进公务用车节能和“绿色采购”。加强公务车油耗管理，合理调度车辆，鼓励公务活动共同搭乘和选用公共交通工具出行。优化公务车更新淘汰机制，优先采购新型节能环保车辆。进一步贯彻落实公共机构节能绿色采购制度，禁止采购能效低的产品和国家明令淘汰的产品和设备。

2．推进教育、卫生、科技、文化、体育等领域能效提升教育、卫生、科技、文化和体育系统等其他公共机构要紧密结合各领域实际，加强用能管理，普遍提升能效。

（1）稳步提升教育和卫生系统能效水平。针对本市教育和卫生系统的发展现状和趋势，加快制定教育和卫生系统合理用能指南和节能考核评价体系。“十二五”期间加快推进学校和医院的既有建筑节能改造。其中，市级医院门窗节能改造项目实现节能量2000吨标准煤、照明系统改造实现节能量1000吨标准煤。探索推进水源热泵、地源热泵等可再生能源应用，积极发展分布式供能系统。

（2）大力加强其他公共机构节能管理。科技、文化和体育系统等公共机构要结合各自用能环境、目的以及条件，确定科学合理的用能标准和节能要求，分类制定节能目标，形成各具特色的科学节能指标体系。围绕建筑用能和交通用能重点领域，大力推进新型节能技术和节能产品应用，不断创新能源管理模式，强化节能管理。

3．提升商业、旅游、金融、电信等行业能效水平进一步加强对商业设施和旅游宾馆的能效管理，建立健全金融和电信行业的节能管理体系，完善节能指标考核评价，强化行业重点用能单位的监督管理。

（1）研究制定商业、宾馆行业合理用能指南和定额标准。制定出台商业、宾馆行业合理用能指南和能源消耗定额标准，开展能耗对标达标、定额管理试点和评价考核。完善绿色旅游饭店的创建与评定管理体系，继续在全市星级饭店中推行绿色旅游饭店创建活动。

（2）完善金融行业和电信行业能效指标和考核体系。针对金融行业和电信行业的用能特点，研究适合其行业特点的节能管理方法和能效提升路径，逐步完善和有效落实行业能效指标体系和节能考核。

（3）加强行业重点用能单位监管。全面落实商业、旅游、金融、电信等行业的重点用能单位能源利用状况报告制度，推进开展能源审计工作。建立全市商业、旅游等行业重点用能单位能源监测系统，力争到“十二五”末全市商业、旅游、金融和电信行业重点用能单位均安装分项计量系统。

（六）大力发展节能低碳产业与技术

节能低碳产业是推动节能和应对气候变化工作的重要支撑。“十二五”本市将大力发展节能服务产业和节能低碳装备制造业，进一步加大节能低碳技术攻关和产品推广力度，努力把节能低碳产业打造成本市新的经济增长点和国家发展战略性新兴产业高地。

1．促进节能低碳服务产业发展

推行合同能源管理，鼓励专业化节能服务企业为工矿企业、商业机构、公共机构等提供节能相关服务。培育发展低碳认证、核查等低碳服务业。培育发展150家以上专业性的节能服务公司，形成大、中、小型相结合的节能服务机构体系。到2015年，力争培育5亿元以上节能低碳产业发展基金（VC或PE）5-6个。

（1）加快推行合同能源管理。优化节能服务产业的市场环境，建立合同能源管理网络服务平台，完善项目信息发布制度，加强对节能服务机构发展的规范引导，组织实施1000个合同能源管理项目，节能服务产业产值年均增长20%以上，实现合同能源管理项目投资达100亿元以上。建立节能服务产业统计体系，完善节能服务产业标准和导向目录。重点支持以合同能源管理为核心的市场机制以及节能设计、融资、设备成套、施工安装、节能量审核、运行维护管理等系统总集成总承包服务，支持专业化的节能服务中介机构提供能源审计、节能评估和审查、节能项目设计、节能量检测、信息咨询等服务。创新合同能源管理实施方式，鼓励和引导金融机构为符合条件的合同能源管理项目提供融资服务。积极探索合同能源管理项目权益抵押的金融创新模式，重点支持建立整合银行、租赁公司、风险投资基金、保险融资及交易等资源的融资服务平台。

专栏1合同能源管理

合同能源管理指由节能服务公司与客户签订合同，为客户提供包括能源审计、项目设计、项目融资、设备安装、节能量确认等节能服务，并从客户实施节能改造后获得的节能效益中取得回报的一种专业服务方式，示意如下：

（2）优化节能服务产业发展环境。进一步加大政策宣传力度，结合“节能宣传周”相关活动，普及节能服务产业相关知识，提升本市节能服务公司的知名度和影响力。加快节能服务产业专业人才的培养和培训，吸引节能服务产业高级人才集聚上海。搭建节能服务公司与用能单位之间的沟通平台，不定期举办项目发布会、项目对接会等，增加信息沟通渠道。

（3）培育发展低碳服务业。结合碳排放权交易的探索试点开展，在本市大力培育发展碳认证、碳核查等服务业，积极扶持一批第三方机构开展温室气体排放量和减排量核查。建立本市碳排放权交易登记注册系统，努力建设国家级的碳排放交易平台。

2．发展节能低碳装备制造与技术

以工业锅炉窑炉、高效电机及拖动系统、煤清洁利用、分布式能源等为主要领域，大力发展节能装备制造。扶持企业研发节能低碳技术，培育发展龙头企业，促进节能低碳发展。

（1）大力发展先进节能装备制造业。在工业锅炉窑炉领域，重点发展多喷嘴对置式水煤浆气化等先进煤气化技术和装备、燃烧自动调节控制技术装备以及大型流化床等高效节能锅炉。在电机及拖动设备领域，重点发展工业变频调速技术及高效电动机、风机、水泵、空压机等电力拖动设备。在煤炭洁净利用领域，重点发展高效电厂脱硫、脱硝装备、碳捕捉与碳封存（CCS）技术。在分布式能源领域，重点发展小型燃气轮机，蓄冷、蓄热装备，分布式能源集成系统及装备。

（2）推进关键技术攻关。加强对薄膜太阳能电池、海上风电装备、煤清洁利用、钠硫电池、智能电网、超超临界发电、新能源汽车、可再生能源建筑一体化、半导体照明、CCS、固体废弃物处理、高碳汇绿化等节能低碳关键技术攻关,在重点区域和行业推进应用示范，取得具有自主知识产权的低碳技术和产品成果，并加强相关技术规范和标准的研究制定。

（3）培育一批骨干企业。鼓励本市大型节能低碳企业和从事合同能源管理的企业做大做强，推动其他领域的大型企业发展节能低碳产业，引导中小企业向“专、精、特、新”方向发展。到2015年，节能低碳装备和产品质量、性能大幅度提高，形成一批拥有自主知识产权和自主品牌、具有核心竞争力的节能低碳装备和产品。

（4）加快成熟实用技术的推广应用。坚持以应用促发展，结合本市低碳发展实践区和新城镇建设，整合既有技术资源，加快世博科技成果的转化应用步伐。到2015年，重点耗能行业低品位余热发电、蓄热式燃烧、变频调速、能源梯级优化利用等一批节能新技术得到推广普及。

（七）控制农业和废弃物处置温室气体排放及提升碳汇能力

农业、垃圾处置、林业、湿地等领域是控制温室气体排放的有机组成部分。“十二五”时期，本市将加快转变农业生产方式和积极推进碳汇林地建设，有序提升现有绿地林地的碳汇质量和自然湿地的生态功能，全面推进城市生活垃圾源头减量，提升废弃物资源化综合利用及处理处置管理水平，积极控制废弃物处置领域的温室气体排放。

1．大力发展低碳农业

加快转变农业发展方式，加强农业减源增汇管理，积极开展农业废弃物资源化利用，降低农业领域的甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）等温室气体排放。

（1）加强农业减源增汇管理。结合高效生态农业建设，合理使用化肥农药，有效改善农业灌溉水水质，大力推广深松深耕等保护性耕作技术，提升土壤有机质，增加碳汇。“十二五”时期，年推广绿肥种植40万亩、应用有机肥20万吨以上、专用配方肥4万吨以上，推广使用堆肥。建设具有区域特色的现代农业园区。开展畜禽养殖排污申报试点工作，加强畜禽散养户管理，减少农业养殖领域温室气体排放。

（2）积极开展农业废弃物资源化利用。推进畜禽粪尿及秸秆等农业废弃物资源化循环利用，推进50家规模化畜禽场标准化生态化建设，建成30个种养结合、生态还田的示范基地、20个沼气综合利用示范项目，生物质沼气发电总装机达到20万千瓦左右，建成10个畜禽粪便利用中心、10个畜禽粪便直接喷洒农田示范基地。着力推进秸秆禁烧，在继续推进农作物秸秆机械还田的基础上，建立和完善秸秆收集体制，以食用菌培养料、有机肥辅料、温室土壤改良材料等秸秆综合利用方式为重点，建设10个秸秆收集及综合利用示范工程，年收集处理秸秆16万吨，全市农田秸秆还田和资源化综合利用率达到95％。

2．控制废弃物处置领域温室气体排放

着眼于环境友好、节能减排，大力推进生活垃圾分类，促进垃圾源头减量，切实提高垃圾再生利用水平。

（1）全面促进垃圾分类管理和减量化。加快建设生活垃圾、建筑装修垃圾、餐厨垃圾、绿化枯枝落叶分流处理系统及专项收运服务作业体系，规范分拣行为，加强分类监管，杜绝各类垃圾混装混运，基本实现全过程分类管理。积极推进流通领域减量化工作，党政机关带头开展“绿色办公”、“绿色采购”并推广电子办公，倡导“绿色餐饮”，继续做好“净菜上市”等工作。到2015年，实现人均生活垃圾处理量减量率20%以上。通过严格环境准入、清洁生产审核、发展循环经济、创建生态工业园等措施，推进工业固体废物源头减量。

（2）继续提高城市废弃物资源化利用水平。健全社区废品回收利用系统，完善废旧物资回收利用网络。推进闵行、宝山、浦东等区域装修垃圾、拆建废料资源化利用设施建设，推广就地消纳技术和再生建材制造技术，提高建筑垃圾的资源化利用率。规范餐厨垃圾产生、收运、处置行为，推广运用处理规模合理、工艺能耗低、产品附加值高、综合利用率高的餐厨垃圾处理技术。拓宽大件垃圾、电子垃圾资源化利用渠道。鼓励将枯枝落叶就地粉碎、腐熟堆肥等资源化利用。

（3）加强城市废弃物处理处置场的温室气体排放控制管理。坚持生活垃圾“大分流、小分类”的源头分类基本模式，建立健全生活垃圾专项分流处理系统，逐步建立日常生活垃圾分类投放、分类运输和分类处理的全过程分类系统，实现生活垃圾分类工作全覆盖；推进落实“一主多点”的生活垃圾处理设施规划布局，加快建设老港固体废弃物综合利用基地，着力推进郊区生活垃圾处理设施建设，形成“中心区、近郊区和远郊区”三大区域组团；基本形成以焚烧、生化多元发展，卫生填埋托底保障的生活垃圾处理格局。到2015年，全市生活垃圾无害化处理率达到95%以上。加大垃圾处理污染防治力度，加快推进老港一二三期填埋场及已关闭的区、镇级堆场生态修复，减少温室气体的排放，加强废弃物处理处置全过程管理。

3．提升碳汇能力

按照“建设生态文明”的要求，全面推进生态保护与建设工作，加快构建城市绿化林业生态系统，加强自然保护区管理和滩涂湿地保护与修复，提升碳汇能力。

（1）增强绿地林地碳汇能力。积极推进以沿海防护林、水源涵养林、污染隔离林、通道防护林和农田林网为重点的林业建设，新建林地15万亩，改建林地20万亩，完成“四旁”植树500万株。坚持“守林有责、严格保护、合理利用、占补平衡”的原则，确保郊区森林面积和森林覆盖率稳中有升。根据城市基本生态网络空间体系构建的要求，结合基础设施建设、新城建设、旧区改造和新农村建设，进一步推进外环绿带建设，启动楔形绿地、郊环绿带等结构性绿地建设，分层次有重点地推进中心城、郊区新城和新市镇绿地建设，新建绿地5000公顷。大力推动屋顶绿化、垂直绿化等立体绿化发展，新建公共建筑屋顶绿化比例占适宜屋顶绿化的公共建筑的95%以上。全面推广适生植物和乡土植物，增加小乔木或高大落叶乔木比例，优化群落，不断提高林地和绿地质量。

（2）提升滩涂湿地碳汇容量。通过引进和推广生物多样性保护、污染控制、退化生境恢复、人工种植养殖等技术措施，进一步促进崇明东滩湿地生态修复与保护，争取将九段沙湿地国家级自然保护区和中华鲟市级自然保护区建设成为具有国内领先水平的国际重要湿地，提高金山三岛自然保护区和本市重要湿地的管理水平。配合青草沙水源地建设与保护，将长兴岛和横沙岛的部分重要湿地区域划建为市级自然保护区，逐步实施淀山湖湿地保护。

（八）提高适应气候变化能力

上海作为沿海河口特大型城市，在全球气候变化背景下，台风、暴雨、高温热浪、雷电、风暴潮等极端天气气候事件多发且影响更大，适应气候变化任务更加重要、更加艰巨、更为紧迫。“十二五”期间，本市将加快提升应对极端天气气候事件应急能力，进一步提高水源地、能源设施、沿海产业带和港口航道等城市基础设施的适应气候变化能力。

1．提升城市应对极端天气气候事件应急能力

随着上海城市规模的不断扩大，暴雨、台风、雷电、大雾、高温和低温冰冻等极端天气气候事件的输入效应、连锁效应和放大效应明显增强。“十二五”时期，本市将加强精细化气象的预报预测服务，加快构建高效的城市灾害应急指挥体系，大幅提升城市应对气候变化的应急能力。

（1）提高精细化气象预报预测水平。开展区域气候变化情景下极端天气气候事件时间分布频率、空间分布特征的预估和预判；强化台风、局地强对流等灾害性、关键性、转折性天气和重大气候事件精细化气象预报预警技术，不断加强灾害性、关键性和突发性天气的长中短临预报一体化的预报业务系统建设，完善连续、滚动、无缝隙的气象预报预警业务机制，不断提高定时、定点、定量气象预报的及时性和准确率，切实增强气象及衍生灾害的防御及服务能力，努力达到国际先进气象防灾减灾水平。

（2）构建高效的城市运行监管与灾害应急指挥体系。根据上海气候变化情景下城市气象灾害发生的新特点，编制和修订各项减灾预案，建立高效运行的城市多灾种预警中心，建立分工明确、决策迅速、反应快捷的多灾种早期预警系统及其常态化工作机制。建立跨部门预警及联动反馈信息共享系统和实时监控系统。按照社区人口密度和分布，规划建设灾害避险场所。

2．提升城市基础设施适应气候变化能力气候变化所导致的气温增高、海平面上升、降水时空分布变化、暴雨强度和频率加大、地质灾害频发、洪涝干旱极端事件增多等都将对城市基础设施建设、功能及运行带来严重影响。根据应对气候变化趋势和特点，调整完善本市基础设施的建设标准，提升城市基础设施适应气候变化能力。

（1）优化调整城市生命线工程建设运行标准。根据上海地温、降水、冰雪等要素的改变，调整城市供电、供水、排水、供气、供热和通信等城市生命线系统埋设架设的耐热、耐寒、耐冰冻或耐涝安全标准。不断提升城市防洪、区域除涝和城市排水的标准，针对市区重点防涝区域实施排水管网升级改造，提高防洪、除涝、排水能力。

（2）强化沿海区域适应海平面上升能力。在沿海区域的建设和开发、土地规划利用、海域规划使用、海岸和河网的防护、沿岸港口码头、化工厂等重大工程、海水养殖和海洋捕捞、种植业、观光旅游业等领域全面提高防范海洋灾害的能力。开展重点地区警戒潮位核定，制定海浪防护、海岸工程防护、防洪、压咸等方面的海洋灾害防治预案。通过护坡与护滩相结合、工程措施与生物措施相结合，加高加固河堤和海堤建设。大力营造沿海防护林，建设多林种、多层次、多功能的防护林工程体系。

3．提升气候变化基础科学研究能力

在气候变化监测检测、情景预估、影响和风险评估等领域开展重大专题研究，为制定应对气候变化战略和政策提供有力科技支撑。

（1）开展气候变化基础研究。在全球气候变化背景下，研究区域及上海地区气候变化规律和未来气候变化趋势、气候资源能源承载力、气候变化影响及应对措施等重大课题。建立开放式的气候变化信息交流平台，开展面向各行各业和公众的适应气候变化教育培训和科普宣传。设立上海市气候变化研究机构。

（2）加强气候变化监测及气候变化对城市影响的评估。针对上海气候变化敏感的区域和领域，完善气候变化及其影响的监测。拓展气候变化监测要素和范围，实现从单一的气温、降水等气候变化本身延伸到城市积涝、咸水入侵、生态系统功能演替、物候变迁、农业种植制度更替、流行疾病传播等受气候变化影响领域和行业的综合监测。针对农业、水资源、能源、交通、人体健康和沿海海岸带等敏感部门和行业需求，开展针对性的气候变化影响与风险评估。

（九）建设低碳社会

全社会的低碳意识与共同参与是本市实现低碳发展的必要前提和强大推动力。本市将进一步强化宣传、加大节能低碳产品技术推广力度，并组织开展不同类型的低碳试点，引导和推动全社会逐步形成节能低碳生活方式和消费模式。

1．倡导绿色低碳生活方式和消费模式

（1）强化绿色低碳消费观念。综合运用政策引导、宣传教育、舆论监督等多种手段，积极引导全社会形成合理消费、适度消费、共享式消费等节能低碳消费观念和生活方式，引领和带动企业向提供低碳产品和服务的转型升级。

（2）提倡绿色低碳生活方式。结合节能宣传周、世界环境日、地球日等主题活动，广泛、深入开展节能低碳宣传教育，组织开展低碳出行、减少一次性物品使用、垃圾分类回收、认养认种“低碳林”等节能减碳家庭行动。面向公众传播与普及节能减排科普知识，组织编写节能、降碳等方面的科普宣讲材料，编辑制作科普小册子、挂图等。组织相关机构提供碳排放计算器、节能低碳潜力诊断、节能产品技术信息咨询等服务，帮助企业和个人采取节能低碳行动。

专栏2大力倡导低碳生活方式

低碳生活是在不降低现有生活质量的前提下，通过在衣食住行用等各方面减少碳排放的行为。

衣：减少购买服装的频率；选购环保面料；旧衣翻新，转赠他人；衣服自然晾干。

食：按需点餐，剩菜打包；增加素食；多吃季节性食品。

住：垃圾分类，回收利用；减少一次性用品使用；使用竹制家具；选用节能灯具；选购节能家用电器；夏季空调温度调高一度，鼓励使用电风扇。

行：减少使用私家车，多乘公共交通；选购节能环保型车辆；少乘电梯，尽量步行，多使用自行车。

用：重复使用教科书；纸张双面利用；电子书刊代替印刷书刊。

2．建立低碳标识认证制度，加大节能产品推广力度

结合本市实际，选择典型产品，探索实施低碳认证和标识制度，积极培育和扶持低碳认证服务市场。继续加大节能低碳产品推广力度，进一步提高节能低碳产品的认可度和市场份额。

（1）建立低碳产品标准和标识认证制度。研究制定重点行业单位产品温室气体排放标准，探索建立低碳产品标准和标识认证制度，加快培育一批国际国内认可的第三方认证机构，选择部分行业和产品开展低碳标识认证试点，引导和培育相关服务市场。

（2）加大节能低碳产品推广力度。结合国家节能产品惠民工程的实施，进一步推广节能汽车、节能空调、高效照明、节能燃气灶、热水器、家用电冰箱、洗衣机等节能产品的使用，推广高效空调500万台、紧凑型节能灯2000万只、T5型荧光灯和LED等高效照明产品4000万只、高效电机800万千瓦，推广应用调光控制及自然光利用等绿色照明技术。到2015年，使高效节能产品的市场份额由目前的10%左右提高到30%以上。实行节能产品政府优先采购和强制采购，进行政府节能产品采购补充清单动态管理，加强节能产品政府采购情况的监督检查。

3．开展低碳试点和示范

启动实施本市低碳发展实践区建设和低碳园区示范，组织推进节能低碳先进技术、理念和做法在试点示范区域的扩大应用，鼓励各试点示范区域积极探索区域低碳发展模式和路径，积累经验并不断拓展应用。

（1）推进低碳实践区建设。深入推进虹桥商务区、崇明岛、长宁虹桥地区、临港地区、原卢湾区中南部、徐汇滨江地区、金桥出口加工区、奉贤南桥新城等第一批低碳发展实践区开展试点，建立碳排放统计、评价和考核机制，适时制定出台支持低碳发展的配套政策。鼓励各试点单位加大理念、管理、政策和技术创新力度，积极推广应用建筑、交通、工业和能源等领域节能低碳技术，将首批低碳发展实践区努力建设为国际先进、国内领先、特色鲜明的低碳示范地区。结合第一批试点实践区的实际推进效果，动态调整试点范围，及时推广经验并组织后续试点工作。

（2）鼓励开展低碳园区和社区示范。依托现有产业园区，建设以低碳能源供应和利用、低碳物流、低碳建筑为支撑的低碳产业园区，优化产业链布局和生产组织模式，集聚低碳型战略性新兴产业，培育低碳产业集群，研究确定示范园区低碳指标评价体系。结合大型居住区建设、新建社区和现有社区改造，鼓励开展低碳社区示范建设。

（3）动员全社会共同参与。组织各类媒体深入宣传节能和应对气候变化政策法规，开展系列主题活动，普及节能低碳知识。深化全民节能行动，发挥工会、共青团、妇联、有关行业协会等组织和社团的作用，推进节能低碳进机关、进班组、进校园、进社区、进乡村等活动，构建政府引导、企业主体、全社会共同参与的节能低碳工作格局，营造“节能低碳，从我做起”的社会氛围。

图2本市第一批低碳发展实践区试点单位

（十）探索实施总量控制与市场交易制度

开展能源消费总量控制与市场交易试点是深入推进节能和低碳发展的重大制度创新，也是进一步强化市场机制、完善行政调控的关键举措。将探索建立实施能源消费总量控制制度并逐步加强其约束力度，初步建立碳交易等交易制度的支撑体系，适时开展碳排放权交易试点。

1．实施能源消费总量控制制度

根据国家对能源消费总量的控制要求，结合本市经济发展趋势和国家下达的节能指标，进一步深化细化本市“十二五”能耗总量控制目标及分解落实方案，实施相应的考核和问责。

（1）分解用能总量和增量控制目标。根据全市用能总量控制目标，按照各领域的用能需求增长趋势及节能潜力分解工业、交通运输业、建筑施工业、公共机构、商业、旅游、金融等领域的用能总量，按照各区县产业结构、发展定位、节能潜力等因素，分解各区县能耗总量控制目标，并进一步细化明确相关重点行业、开发区、用能单位等能耗总量和增量控制目标。

（2）实施总量控制措施。将能耗总量控制性指标与单耗下降率约束性指标作为考核指标下达，并逐步提高能耗总量控制指标的考核权重和约束力。针对不同的总量控制对象，运用考核问责制度的同时，进一步健全、完善法规和配套政策，对超过总量控制目标的行为综合采取行政处罚、行业或区域限批、能源加价和交易机制等综合性措施，控制能耗总量的不合理增长，确保全市能耗总量控制目标的实现。

2．探索实施碳排放交易试点

根据国家有关部署和要求，加快探索建立市场化的碳减排机制，试点开展重点领域、行业或企业的碳排放交易和自愿减排交易活动，降低节能减碳成本。

（1）试点实施碳排放权交易机制。研究制定出台本市碳排放交易的试点实施方案和相关配套政策措施，制定重点行业或企业碳核算方法，探索实施企业温室气体排放报告制度，初步建立碳排放权交易体系。力争在“十二五”期间开展碳排放权交易试点。

（2）积极推动自愿减排交易活动。根据国家有关温室气体自愿减排交易管理的规定，鼓励企业积极参与自愿碳减排交易活动。从技术和政策等层面，研究自愿减排交易与本市试点实施碳排放权交易体系的衔接。总结和推广上海世博会自愿减排行动做法经验，搭建公众参与平台，鼓励社会团体、企业和个人参与自愿碳减排指标捐赠或购买。

（十一）强化节能低碳基础支撑

1．完善能源和温室气体排放统计计量体系

加快建立完善能源及碳排放统计、监测、计量和核查工作体系。完善对重点地区、重点行业和领域数据质量监测，加强研究和制定温室气体排放量和减排量核查方法和工作规范。

（1）提升能源计量水平。科学细化能源计量体系，贯彻落实国家《用能单位能源计量器具配备和管理通则》、《能源计量监督管理办法》。加强用能单位能源计量器具规范化、标准化配置管理，树立示范标杆，实现能源计量数据的智能采集和有效应用。继续扩大国家机关办公建筑和大型公共建筑在线分项计量系统安装范围。

（2）完善能源和温室气体排放统计核算制度。进一步加强对本市能源流通消费的全过程统计，完善可再生能源利用统计制度，建立温室气体排放数据统计核算体系。组织编制本市温室气体排放清单，并探索开展本市重点行业主要排放源的碳排放因子实测工作。

2．完善重点监控单位管理制度

按照节能法律法规及相关政策文件对加强节能管理的规定，严格落实重点用能单位和节能监控单位的各项责任义务，建立全市统一的能效监控平台，进一步加强中央在沪企业、非工业领域重点单位的节能管理。

（1）完善和深化重点监控单位节能管理。制定实施本市重点用能单位节能管理办法，建立全市统一的能耗能效监控平台，组织实施对重点用能单位的节能目标下达和考核。区县政府要相应加强对重点监控单位的节能管理和监督。

（2）理顺中央在沪企业等重点用能单位的管理体制。对中央在沪重点用能单位，建立国家部委和地方政府节能联合管理制度。对尚未明确主管部门的重点用能单位，研究明确节能监管责任单位。

（3）完善非工业重点用能单位节能管理体系。在深入做好工业领域重点用能单位管理的同时，督促非工业重点用能单位全面落实能源利用状况报告、内部能源审计、能源管理岗位设立、节能培训制度等基础工作，加强节能培训指导和信息服务。“十二五”期间实现非工业重点用能建筑开展能源审计覆盖率达到90%以上，每年完成80栋左右建筑的能效公示。

3．加快制定完善地方能效标准体系按照“统一规划，分步实施，夯实基础，注重实效”的原则，在已出台国家和地方标准的基础上，加快构建完善本市地方节能标准体系，研究制定覆盖本市主要用能行业和耗能产品的节能地方标准100项以上。加大节能标准的宣贯培训力度，强化节能标准的推广应用和有效实施，开展能效对标达标行动，重点行业和产品的用能和碳排放普遍达到国内先进水平，部分达到国际先进水平。

（1）加快制定完善主要耗能产品、行业的能耗限额和能效标准。

根据本市主要耗能行业和产品现状，加紧制定主要耗能产品能耗限额、主要用能产品和设备能源效率、重点领域用能定额和综合能耗等强制性节能地方标准30项以上。鼓励企业制定高于国家、行业和地方标准的企业节能标准。引导企业、机构和社会更多应用标准化管理手段，持续提升重点行业、重点领域和重点企业产品能源利用效率。结合行业能效提升的实际情况，及时调整更新本市产业能效指南。

（2）加快制定实施行业合理用能指南和节能管理标准。制定出台政府机关、旅游饭店、商场、学校、医院、交通运输业、电信业、金融机构等重点领域合理用能指南以及节能管理与方法、监测与评价、节能技术与服务等推荐性节能地方标准70项以上，并积极推进实施各项标准。

（3）强化和提升建筑节能标准。根据本市气候条件、经济发展水平和居民生活习惯，按照“技术先进、经济合理”的原则，制定比现行建筑节能标准更具操作性、更易执行监督的建筑节能设计地方性标准。加快研究制定既有建筑节能改造指南等标准。制定房屋建筑、市政道路及其它基础设施的施工能耗限额标准或合理用能指南。

（4）开展能效对标达标行动。加大对节能标准的宣传贯彻力度，制定实施本市能效对标达标行动计划和配套政策，积极推进节能标准化示范试点，培育50家能效对标示范企业，对标准执行情况开展监督检查以及节能效果的综合评价，采取价格、考核、财政等综合性措施，引导和督促用能单位“上对先进、下对限额”，推进能效持续提升。

4．全面推行用能单位能源审计

鼓励和支持用能单位开展能源审计，继续扩大用能单位的能源审计范围和领域。对重点用能单位存在未完成上年度节能目标、能源利用效率低于同行业平均水平等情形的，责令实施强制能源审计。

（1）深入推进能源审计。继续推进工业用能单位能源审计，进一步扩大政府机关办公楼和大型公共建筑的能源审计范围，组织开展交通、电信、金融等领域的能源审计，完成700家工业重点用能单位和电信行业能源审计工作。对重点用能单位和大型公共建筑实施分层、分类能源审计，市政府相关部门开展本领域重点用能单位和大型公共建筑能源审计，区县政府推进实施本区县节能监控单位的能源审计。

（2）充分利用能源审计报告成果。督促和推动用能单位按照审计报告的整改意见开展节能改造和强化节能管理。对节能潜力大的被审计单位，组织其与节能服务公司进行对接。加强对能源审计与节能改造效果的后评价。

5．加强人才和队伍建设

结合节能低碳和应对气候变化各项工作的开展，抓紧培养人才，锻炼队伍，全面提高工作能力和业务水平，为全面开展节能低碳和应对气候变化工作提供坚强有力的人才保障。

（1）加强节能管理专业人员系统教育体系建设。推进在高等院校设立能源管理专业，围绕能源计量统计管理体系、节能基本原理和评价方法、重点领域通用节能技术以及能源审计、合同能源管理、能效标准和标识、清洁发展机制等内容开设专门课程，重视能源管理专业人员的系统教育和培养。结合国家能源管理师试点工作进展，在本市现有的能源管理人员岗位培训体系的基础上，研究强化能源管理师相关任职标准和条件，稳步推行能源管理师制度。

（2）加快培养应对气候变化专业人才。重视和开展应对气候变化人才的能力建设，结合温室气体排放清单编制和实施碳排放交易试点，通过组织和参与各种形式的学习培训活动，加快培养应对气候变化的基础研究和科技研发人才、温室气体统计和核算人才、应对气候变化战略与政策专家队伍，提高编制地方和行业排放清单、碳核算核查的技术能力。积极参与应对气候变化领域的国际合作和交流，学习和借鉴国际社会成功的技术和经验，不断提高自身专业技术和研究能力。

（3）强化节能低碳和应对气候变化的队伍建设。进一步理顺和完善节能管理体系，充实市、区县两级节能低碳和应对气候变化工作的人员力量，强化本市节能管理、能源和碳排放统计、计量、监察和核查等机构队伍。加强专家队伍建设，强化本市节能低碳领域长远战略、重大举措和关键技术的决策支撑。培育和支持建立一批节能低碳咨询、诊断、审计、监测、认证、审核等第三方机构，大力扶持合同能源管理企业的发展壮大。

四、规划实施保障

（一）强化目标责任和组织领导

强化组织领导，健全节能和应对气候变化管理机制。市、区县政府及重点用能单位的主要负责人对本地区、本单位节能和低碳工作负总责，明确目标责任。各相关部门要进一步形成合力，确保责任到位、措施到位、投入到位、协同推进。

1．完善目标分解和考核机制。深入落实条块分解的目标责任制度，继续实行区县、重点行业、重点用能单位相结合的节能目标分解制度。建立完善节能降耗成果考核指标体系，健全考核程序和内容。实行目标考核问责制度，加大对考核结果的公开力度，完善奖惩制度，落实奖惩措施。

2．搞好规划任务分解落实。按照“统筹协调、分工负责”的原则，抓好年度工作任务分解。积极强化年度计划制定与实施，逐年落实约束目标，安排部署重点任务。加强节能减碳工作日常督导，协调推动重点工作落实。

3．加强统筹调控和组织领导。在本市节能减排工作领导小组的基础上，调整成立本市应对气候变化和节能减排工作领导小组。主管部门要做好综合协调和监督管理等工作，有关行业管理部门和各区县政府要进一步加强力量及队伍建设，加大工作力度，切实履行本行业、本领域和本地区节能和应对气候变化管理职责。

（二）加大资金投入力度，完善金融信贷与价格政策

进一步加大资金投入力度，完善金融信贷和价格政策体系，扩大政策知晓面，提高资金使用效率和效益。

1．加大节能低碳资金投入力度。市、区县两级政府逐步增加节能减排专项资金投入，并在科研和产业扶持方面加大节能低碳投入力度。同时，充分发挥好政府资金的杠杆作用，加大融资、信贷等方面优惠力度，吸引和带动社会资本和企业增加节能减排资金投入。研究创新金融管理体制，结合节能低碳产业发展特点，鼓励社会资金设立节能低碳公益性基金和产业发展基金。进一步加大节能减排资金政策的社会知晓度和公开监督力度。

2．积极完善金融信贷政策。鼓励金融机构引入节能低碳评价因素，提供节能减碳项目融资、担保等金融服务。鼓励银行建立绿色信贷机制，设立绿色信贷专营机构。增加社会资本投入，鼓励企业通过市场化融资渠道、发行债券等方式广泛融资，支持节能环保相关制造和服务企业上市融资。支持设立节能低碳、新能源等各类绿色产业发展投资基金。

3．推进和深化能源价格改革措施。取消对高耗能企业的优惠电价措施，加大差别电价实施力度，形成有利于节能低碳的价格机制。落实国家促进风力发电、太阳能发电、生物质发电的电价政策，完善地方新能源发电补贴机制。落实和完善天然气发电、分布式供能系统和余热余压发电等上网的价格支持政策。探索实施居民用电阶梯价格。

（三）加强执法检查和社会监督

依法开展规划实施的监督和评估，强化依法节能，加强动态管理，努力提高规划实施的效果。

1．强化执法检查。市、区县有关部门组织开展节能专项检查，督促各项措施落实，严肃查处违法违规行为。同时，加强节能检查与环保、安全监管、建设、工商、质量技监等部门联动执法，加大监督执法力度。

2．加强节能监察。加强对用能单位的节能管理制度、能源利用状况报告、主要设备能源利用效率以及执行高耗能产品单耗限额、淘汰用能设备和工艺等制度的执法监察力度，对涉及国家和本市能耗限额标准的重点用能单位进行专项监察。加强对固定资产投资项目开工建设、投入生产和使用等环节的节能监督检查，推进对建筑、交通、公共机构、商业、旅游及金融等领域的节能监察。

3．接受立法机构和社会的监督。严格执行政府向同级人大定期报告节能工作的制度，接受人大监督。广泛听取人大、政协对节能和应对气候变化工作的意见建议。进一步强化社会监督和媒体舆论监督，定期公开全市及各领域、各区县节能目标完成情况和工作进展情况，主动接受社会各方面对本市节能和应对气候变化工作的监督指导。

附件：1.上海市“十二五”主要领域用能总量控制目标

2.“十二五”各区县用能总量控制目标

附件1

上海市“十二五”主要领域用能总量控制目标

（万吨标准煤）

 责任部门领域2010年基数2015年用能控制目标“十二五”用能净增量
1市经济信息化委规模以上工业55696169600
2电信业385416
3市建设交通委交通运输业17022282580
4建筑业21822810
5市商务委商业253712
6市金融办金融业365216
7市旅游局旅游饭店385820
8市卫生局医疗卫生182810
9市教委学校324614
10市政府机管局市级机关7.37.30

注：表中数值均为各主管部门的节能考核口径。

附件2

“十二五”各区县用能总量控制目标

（万吨标准煤）

区县2010年基数2015年用能控制目标
金山151218
奉贤173250
崇明5273
嘉定214270
宝山149188
松江249314
长宁7695
闸北5265
浦东659813
青浦175216
闵行277342
杨浦6378
普陀6682
虹口7288
徐汇130158
黄浦121149
静安5365

注：表中数值均为各区县的节能考核口径。